III OSK 3032/21

Dnia 21 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 579/19 w sprawie ze skargi Kancelarii Adwokackiej [...] na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 579/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Kancelarii Adwokackiej [...] na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 18 kwietnia 2019 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] na rzecz Kancelarii Adwokackiej [...] kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciło: 1) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie błędnego stanu faktycznego w niniejszej sprawie, polegające na błędnym i nieuzasadnionym przyjęciu, że żądana "Ekspertyza stanu faktycznego rurociągów wykonanych z GRP, przyczyn występowania usterek i ich wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji i trwałości rurociągów" została przez MPWiK wykorzystana publicznie, podczas gdy ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby Ekspertyza została przez MPWiK wykorzystana publicznie, co w konsekwencji doprowadziło Sąd pierwszej instancji do bezpodstawnego przyjęcia, że Ekspertyza stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."); 2) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, że dokument będący przedmiotem wniosku ma charakter informacji publicznej, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że "wszystkie ekspertyzy, zarówno te wewnętrzne jak i zewnętrzne, będące w posiadaniu MPWiK i wykorzystane przez niepublicznie, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p.", podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia informacji publicznej, zgodna z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, zaaprobowanym przez Trybunał Konstytucyjny, prowadzi do wniosku, że pojęcie "informacji publicznej" nie ma charakteru absolutnego, a kategorią, która wyłącza określone dokumenty spod definicji "informacji publicznej" są dokumenty wewnętrzne, które w niniejszej sprawie są przedmiotem wniosku (Sąd nie polemizuje w wyroku z twierdzeniem MPWiK, że Ekspertyza ma charakter dokumentu wewnętrznego), a w konsekwencji, skoro jest to dokument wewnętrzny, to nie stanowi on "informacji publicznej" w świetle u.d.i.p.; 3) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, że żądana informacja, w postaci Ekspertyzy, stanowi informację publiczną wobec brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., podczas gdy prawidłowa analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że żądana informacja, w postaci Ekspertyzy, nie stanowi w świetle w/w przepisu danych publicznych, gdyż nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a zatem żądana informacja, w postaci Ekspertyzy nie stanowi "informacji publicznej" w świetle u.d.i.p.; 4) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, że odmowa udostępnienia informacji powinna nastąpić w drodze decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podczas, gdy w przypadku, jeśli żądana informacja ma charakter dokumentu wewnętrznego, a zatem nie jest informacją publiczną, organ nie wydaje decyzji odmownej, lecz informuje wnioskodawcę o tym, że żądana informacja ma charakter dokumentu wewnętrznego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Według art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przedmiotem informacji publicznej są zatem w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań, niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną, a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego (por. wyroki NSA z dnia: 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11 i 1 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 769/17). Informację publiczną mogą stanowić dokumenty wytworzone w związku z działalnością podmiotu wykonującego zadania publiczne. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 285/11 uznano, że opinia techniczna sporządzona na zlecenie organu administracji publicznej nie jest tożsama z opinią prawną, a tym samym podlega udostępnieniu w drodze informacji publicznej. Opinia techniczna odnosi się bowiem do stanu już istniejącego, a nie do sfery zamierzeń. W niniejszej sprawie wnioskowano o udostępnienie dokumentu w postaci: "Ekspertyza stanu faktycznego rurociągów wykonanych z GPR, przyczyn występowania usterek i ich wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji i trwałości rurociągów". Ekspertyza ta została sporządzona na zlecenie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. z siedzibą w Warszawie przez Instytut Badań Stosowanych Politechniki Warszawskiej Sp. z o.o. z siedziba w Warszawie w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonego w 2017 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądana Ekspertyza została wytworzona w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, na jego zlecenie oraz odnosi się do faktów, gdyż odnosi się do stanu technicznego mienia, a więc – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – zawiera informację o sprawach publicznych. Chybiony okazał się również zarzut czwarty, podnoszący błąd wykładni art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust.1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji nie powoływał w uzasadnieniu swojego wyroku przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zatem nie mógł dopuścić się błędu jego wykładni. Z punktu widzenia rozpoznawanego sporu nie ma znaczenia, czy żądana Ekspertyza została wykorzystana publicznie, czy też nie, gdyż o statusie informacji publicznej przesądza zawartość Ekspertyzy w postaci informacji o stanie faktycznym rurociągów wykonanych z GRP oraz przyczyn występowania usterek. Zbyt ogólne i niezawierające argumentacji jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, według którego wszystkie ekspertyzy, zarówno te wewnętrzne, jak i zewnętrzne, będące w posiadaniu MPWiK i wykorzystane przez ten podmiot publicznie, stanowią informację publiczną. Uchybienia te nie miały jednak wpływu na poprawność rozstrzygnięcia, bowiem Sąd ten trafnie uznał, że przedmiotowa Ekspertyza stanowi informację publiczną. Ponadto skarżące kasacyjnie Przedsiębiorstwo nietrafnie zarzuca naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie w przypadku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).