II SA/Ol 995/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z 14 marca 2019 r. J. R. (dalej jako: skarżący) wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Oświadczył, że z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z "[...]" r. Decyzją z "[...]" r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia z powodu niespełnienia warunków z art. 17 ust.1 i ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), dalej jako: "u.ś.r." Wskazał, że skarżący nie jest spokrewniony ze swoją żoną i nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny oraz nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Nie można też stwierdzić, aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku do 18 lat lub do ukończenia 25 roku życia. Podkreślono również, że ustawa o świadczeniach rodzinnych wyraźnie stanowi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. poprzez zastosowanie normy prawnej w nim wyrażonej w sposób literalny, czego nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości; 3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 2, art. 18, art 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wadliwą subsumpcję ustalonego stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne i przyjęcie, że do kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się męża faktycznie sprawującego opiekę nad żoną - osobą niepełnosprawną; 4) błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. stanowiącego o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka; 5) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016 r. poz. 162 ze zm.) stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 6) niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5. Pismem z 10 czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało skarżącego do złożenia jednoznacznego oświadczenia czy rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Poinformowano skarżącego, że jedyną przeszkodą uniemożliwiającą przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną. Wskazano, że nie może być to oświadczenie warunkowe, jakie zostało dołączone do wniosku. Pismem z 17 czerwca 2019 r. skarżący oświadczył, że ze względu na trudną sytuację materialną podtrzymuje oświadczenie dołączone do wniosku. Wskazał, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pismem z 6 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie zwróciło się do skarżącego, wyjaśniając, że wstępna analiza akt sprawy wykazała spełnienie wszystkich pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Występuje jednak negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b. Podkreślono, że jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia jest pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazano na treść uzasadnienia wyroku NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18. Kolegium skonstatowało, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uprzednie uchylenie decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pouczono skarżącego, że może zwrócić się o to do organu I instancji. Kolegium wyznaczyło skarżącemu termin 1 miesiąca na przedłożenie decyzji uchylającej decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy. W dniu 1 października 2019 r. ustalono, że skarżący nie wystąpił do GOPS o uchylenie decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy i nie toczy się żadne postępowanie w tym przedmiocie. Decyzją z "[...]" r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wskazało, że żona skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od 47 roku życia. Wymaga stałej lub długotrwałej opieki, którą sprawuje mąż. Skarżący z tego powodu ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. na mocy decyzji z "[...]" r. Kolegium wyjaśniło, że wbrew stanowisku organu I instancji w przedmiotowej sprawie podstawą odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być fakt, iż niepełnosprawność żony strony powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Przy wykładni przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy uwzględnić argumentację zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż wskazano to w tym przepisie, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Dalej Kolegium wywiodło, że przesłanką uniemożliwiającą przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia nie mógł być również fakt, że skarżący pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, poza wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka będącego osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wymienia bowiem żadnych innych - poza ogólnymi przesłankami dotyczącymi wszystkich uprawnionych - przesłanek, których zaistnienie uniemożliwiałoby przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym współmałżonkiem. W rezultacie nie podlega jakimkolwiek wątpliwościom, że małżonek jest osobą wskazaną w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ zgodnie z przepisami ustawy k.r.o. ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka. Wskazano, że podstawę odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, stanowi okoliczność, iż skarżący zgodnie z pozostającą w obrocie prawnym decyzją z "[...]" r. posiada przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca wykluczył możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Co więcej stosownie do treści art. 27 ust. 5 cytowanej ustawy w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego stronie przysługuje prawo do wyboru świadczenia, które chce otrzymywać. Podkreślono, że aby Kolegium mogło przyznać skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego winien on najpierw zrezygnować z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przy czym za niedopuszczalną uznać należy rezygnację z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego dokonaną pod warunkiem uprzedniego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium skonstatowało, że pomimo upływu wyznaczonego terminu, strona nie przedłożyła organowi odwoławczemu decyzji uchylającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika strona nie podjęła jakichkolwiek czynności w celu uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, i przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w związku z naruszeniem: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; - art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawca wskazał, iż w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje on z zasiłku opiekuńczego. Uzasadnieniu skargi skarżący przekonywał, że proces wykładni nie może się ograniczać tylko do dyrektyw językowych. W ocenie skarżącego wykładnia językowa art. 17 ust 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. dokonana przez organ I i II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie pominęły przy tym regułę z art. 27 ust. 5 u.ś.r., z której wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie skarżącemu przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r., zatem w dacie złożenia wniosku skarżący mógł dokonać wyboru przysługującego mu świadczenia. W ocenie skarżącego nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, nie będąc uprzednio pouczona o konieczności złożenia oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oczywistym zatem jest, że skarżący korzysta ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły mu skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem kwestia jego wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami. Podkreślono, że skarżący we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji gdy ustalone zostanie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto prezentowany w orzecznictwie pogląd wskazuje na to, że nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować "przymuszenia" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane - jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325) zwanej dalej: p.p.s.a. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa. Istota sporu dotyczy prawidłowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r., a konkretnie rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy skarżącemu mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, kiedy w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne w swej treści i nie można się zgodzić ze skarżącym, że jest ono sprzeczne z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych. Oba ze wskazanych świadczeń mają ten sam cel – wsparcie finansowe rodzin. Kwestionowane w skardze przepisy nie niweczą tego celu, a jedynie mają zapobiec kumulowaniu się świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki. W sprawie istotnym jest, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja ustalająca na rzecz skarżącego prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawna żoną. Bezpodstawnie skarżący neguje aktualnie zasadność przyznanie mu tego prawa. Decyzja jest ostateczna, ma charakter wiążący i uchylenie takiej decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tak stanowi art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, który statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych i służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Wzruszenie decyzji ostatecznych ma zatem charakter wyjątkowy. Stosownie do art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Prawidłowo zatem Kolegium informowało skarżącego o konieczności uchylenia najpierw decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak to deklarował skarżący we wniosku. Potwierdza to powoływany przez Kolegium w piśmie z 6 sierpnia 2019 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Dokładnie tak postąpił organ II instancji w niniejszej sprawie, informując skarżącego dwukrotnie, że jedyną przeszkodę do uwzględnienia wniosku stanowi decyzja przyznająca mu specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium wyznaczyło skarżącemu termin 1 miesiąca na wystąpienie z wnioskiem do organu I instancji o uchylenie decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy. Jednak skarżący zaniechał działań w tym kierunku. Kolegium nie miało zaś kompetencji do działania w tym zakresie z urzędu. Zatem dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w światle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Pobieranie jednego z wymienionych świadczeń wyklucza bowiem przyznanie drugiego z nich. W rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga to, że strona była w postępowaniu administracyjnym reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. O ile pouczenia wystosowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pismach z dnia 10 czerwca 2019 r. i 6 sierpnia 2019 r. (k. 80 i k.99 akt administracyjnych) mogłyby być ewentualnie niezrozumiałe dla strony nie posiadającej wiedzy prawniczej, to skierowanie ich do profesjonalnego pełnomocnika, musiało skutkować uznaniem przez organ, że następstwem zaniechania podjęcia kroków zmierzających do uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy będzie odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.