VI SA/Wa 2144/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2019 r.; 2. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz G. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 149 § 3, art. 148 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – zwanej dalej "k. p. a." utrzymał w mocy zaskarżone wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienie tego samego organu z [...] lipca 2015 r. o odmowie, na wniosek G. M., wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2015 r., utrzymującą w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2015 r. o nałożeniu na G. M. kary pieniężnej w wysokości 1500 złotych za poruszanie się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii I, o której mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) – zwanej dalej "p.r.d.". Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach. W wyniku przeprowadzonej w C., w dniu [...] marca 2015 r. przez inspektorów inspekcji transportu drogowego kontroli pojazdu dwuosiowego marki [...] wraz z naczepą [...] ustalono – po przeprowadzeniu czynności ważenia pojazdu – przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś napędową o 2,4 tony. Stwierdzono, że ulica K. w C., którą ten pojazd się poruszał należała bowiem do dróg, w stosunku do których mocą przepisów art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) – zwanej dalej "u.d.p." i rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8t (Dz. U. poz. 1061) – zwanego dalej "rozporządzeniem", wprowadzono ograniczenie do 8 ton. Tymczasem waga pojazdu wyniosła 10,4 tony. Ustalono ponadto, że za pomocą wymienionego pojazdu wykonywany był transport drogowy międzynarodowy w imieniu G. M., prowadzącego działalność gospodarczą P. w K., który nie posiadał wymaganego przez art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.r.d. zezwolenia kategorii I na przejazd pojazdem nienormatywnym. Ustalenia powyższe legły u podstaw wydania, na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 1 p.r.d., przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z [...] kwietnia 2015 r., mocą której nałożono na G. M. karę pieniężną w wysokości 1500 złotych za poruszanie się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W odwołaniu G. M. kwestionował podstawę nałożenia kary administracyjnej, stawiając zarzut sprzeczności przepisów krajowych z art. 7 dyrektywy Rady nr 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE.L.235.59) – zwanej dalej "dyrektywą nr 96/53/WE" w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika nr I do tej dyrektywy. Utrzymując decyzję w mocy Główny Inspektor Transportu Drogowego ocenił, że nałożenie kary było uzasadnione, a przepisy dyrektywy zostały prawidłowo implementowane w porządku polskim przez przepisy rozporządzenia. Zaakcentował, że przepisy dyrektywy nie wymagają tego, by na każdej drodze publicznej dopuszczalny nacisk na oś wynosił 11,5 tony. Skarga na powyższą decyzję, w której także sformułowano zarzut niezgodności przepisów krajowych z przepisami dyrektywy, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2423/15 została oddalona. W dniu 18 kwietnia 2019 r. G. M. zwrócił się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną tego organu z [...] lipca 2015 r. Powołał się na art. 145 § 1 w związku z art. 147 k.p.a. oraz na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – dalej "TSUE" z 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17, Dz.U.UE.C.2019/187/7. W odpowiedzi na wezwanie z 18 czerwca 2019 r., do wskazania przesłanki, na której strona opiera żądanie wznowienia, skarżący przyznając, że wprawdzie przepisy kodeksu nie przewidują wśród przesłanek wznowienia wydania wyroku przez TSUE, podał że podstawa taka wynika z prawa unijnego, tj. art. 10 sporządzonego w Rzymie 25 marca 1957 r. Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską – zwanego dalej "WE" (obecnie po przyjęciu Traktatu z Lizbony, Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2 – zwany dalej "TFUE",), art. 19 ust. 1 sporządzonego 7 lutego 1992 r. w Maastricht Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/30) – zwanego dalej "TUE" w związku z art. 46 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił wznowienia postępowania, wskazując że żądanie nie zostało oparte na ustawowej podstawie wznowienia, bowiem strona odwołała się ogólnie do art. 145 k.p.a., nie precyzując, o którą z zamieszczonych w poszczególnych punktach § 1 tego artykułu chodzi. Utrzymując w mocy zaskarżone wnioskiem o ponowne załatwienie sprawy postanowienie, organ zaakcentował, że ogólnikowe powołanie się na wyrok TSUE nie spełnia wymagania sprecyzowania przesłanki wznowienia, który to obowiązek spoczywał na skarżącym. W skardze na to postanowienie zarzucono naruszenie art. 91 ust. 3 Konstytucji poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa unijnego przed krajowym i odmowy stosowania niezgodnego z prawem unijnym prawa krajowego oraz naruszenie art. 10 sporządzonego WE, art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 46 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez niezastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, akcentując, że przepisy dyrektywy dopuszczały możliwość wprowadzania ograniczeń od przewidzianego w nich nacisku na oś 11,5 tony. Dodał, że zasada praworządności wyklucza tworzenie norm pozwalających na uwzględnienie żądania strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającej je postanowienie wydane w pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a.", tj. art. 147 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 149 § 1 i 3 k.p.a. Pozostałe, wyeliminowane z obrotu rozstrzygnięcia, dotknięte były naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że wskazanym przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania wyrokiem z 21 marca 2019 r., w sprawie o sygn. akt C-127/17 TSUE stwierdził, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszenie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążących na niej na podstawie art. 3 i 7 dyrektywy (...) w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy (...).". Podstawę prawną decyzji, której podważenia w trybie wznowienia domagał się skarżący, stanowiły zatem sprzeczne z prawem unijnym przepisy krajowe. Istotnie, w kodeksie postępowania administracyjnego próżno szukać uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900) bądź art. 273 § 2 p.p.s.a., statuujących podstawę wznowienia postępowań podatkowego i przed sądem administracyjnym w związku z wydaniem wyroku TSUE. Wprawdzie wyrok taki ma zasadniczo charakter interpretacyjny, niemniej ustawodawca uznał, że należy w tym przypadku zapewnić możliwość jego wdrożenia w krajowym porządku prawnym z wykorzystaniem instytucji wznowienia postępowania, identycznie jak to ma miejsce w przypadku zawierających klauzulę derogacyjną wyroków krajowego Trybunału Konstytucyjnego. Propozycja analogicznego, do powyższych, unormowania kodeksowego przewidziana była w przygotowanym przez kierowany przez prof. Z. K., a powołany decyzją Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nr 8 z 12 października 2012 r. Zespół ekspercki do spraw reformy prawa o postępowaniu administracyjnym projekcie nowelizacji tego aktu. Zgodnie z proponowanym art. 145 § 1 pkt 10 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania miało być ujawnienie niezgodności decyzji z orzeczeniem TSUE (zob. R. Hauser, J. Drachal, Tryby nadzwyczajne (art. 145-152, 154-157, 159, 161-162) [w:] Z. Kmieciak (red.) Raport zespołu eksperckiego z prac w latach 2012-2016. Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2017, s. 32 i s.168). Ostatecznie jednak skierowany pod obrady Sejmu, zawarty w druku 1183 Sejmu VIII kadencji projekt nie uwzględnił tej propozycji Zespołu. Kwestia skutków orzeczenia TSUE dla postępowania typu jurysdykcyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu nie została – jak dotąd – w przepisach prawa krajowego jednoznacznie uregulowana. Z podobną, pod względem systemowym, sytuacją orzecznictwo sądowe mierzyło się już w przeszłości, po wejściu w życie Konstytucji RP, której art. 190 ust. 4 przewiduje podstawę wznowienia postępowania m. in. administracyjnego, w przypadku zakończenia go wydaniem decyzji na podstawie przepisu, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z prawem hierarchicznie wyższym. Niedostatki regulacji procesowej, początkowo nieprzewidującej w sprawach podatkowych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie ocenionego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją przepisu, rekompensowano wówczas bezpośrednim stosowaniem art. 190 ust. 4 Konstytucji, wywodząc zeń podstawę żądania stwierdzenia nadpłaty oraz wznowienia postępowania podatkowego. Mechanizm ten zyskał umocowanie w utrwalonym orzecznictwie NSA, zapoczątkowanym serią dotyczących zakładów pracy chronionej orzeczeń wydanych w Izbie Finansowej w kwietniu 2004 roku (zob. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 29/04, LEX nr 799017). Stanowisko to zostało rozwinięte w uchwale NSA z 4 marca 2005 r., sygn. akt FPS 4/04, ONSAiWSA 2005/3/50, w której znalazło się stwierdzenie "(...) orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana między innymi ostateczna decyzja administracyjna (...) stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji (...) na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania.". Pogląd ten już wówczas od lat uchodził w piśmiennictwie za niekwestionowany (zob. np. Z. Czeszejko-Sochacki, Wznowienie postępowania jako skutek pośredni orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Państwo i Prawo 2000 z. 2 str. 22 i n., J. Trzciński [w:] Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 213). Z kolei w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16 przesądzono nie tylko bezpośrednią stosowalność art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji, ale i z urzędu uwzględnienia skargi kasacyjnej, poza granicami jej zarzutów "w sytuacji wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej niezawierającej w podstawach zaskarżenia przepisów, co do których Trybunał usunął domniemanie ich konstytucyjności.". Skonstruowanej wówczas normie orzeczniczej nadano następującą treść: "w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd, i określa kolejną, niewymienioną w ustawowych przepisach postępowania podstawę badania sprawy przez sąd drugiej instancji (kasacyjny).". Należy jednak od razu dodać, że we wspomnianej uchwale odwołano się także do poglądu, zakładającego że właściwą podstawę procesową stanowi w takiej sytuacji art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a., którego tradycyjne, ograniczone do pogwałcenia wąsko rozumianych praw procesowych jednostki, znaczenie rozszerzano wówczas o przypadek niemożności wcześniejszego (przed wydaniem wyroku przez TK) powołania zarzutu niezgodności hierarchicznej stosowanej w postępowaniu normy prawnej. Warto też przypomnieć, że przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. możliwość podważenia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie wyeliminowanych mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z obrotu przepisów była zagwarantowana w ustawie. W art. 28, a następnie 31 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991, Nr 109, poz. 470 ze zm.) przypadek taki był kwalifikowany jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji. Ogólnikowość tego unormowania stwarzała pewne wątpliwości interpretacyjne, które rozwiane zostały w orzecznictwie NSA. W wyroku NSA z 19 lipca 1996 r., sygn. akt I SA 643/95 (LEX nr 1689163) wyrażono pogląd, zgodnie z którym "wprawdzie przepis art. 31 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. traktują o uznaniu decyzji za nieważną, a art. 156 § 1 kpa odnosi się do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz odesłanie zawarte w art. 31 ust. 3 do zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz treść końcowej części powoływanego przepisu przemawiają iż chodzi tu o stwierdzenie nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 kpa.". Jeszcze precyzyjnej problem ten ujęto w tezie wyroku NSA/OZ w Krakowie z 22 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2201/94 (Lex nr 1689162), stwierdzając, że "Zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym ostateczne decyzje wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym z zastosowaniem przepisu prawnego, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym został zmieniony lub uchylony, lub utracił moc, uznaje się za nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 31 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.". Polska Konstytucja nie reguluje skutków orzeczenia TSUE tak, jak czyni to w stosunku do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej powinność wykonania takiego wyroku nie może budzić najmniejszych wątpliwości. Ten, wynikający z art. 260 ust. 1 TFUE, obowiązek skonstruowany jest jednak o wiele mniej precyzyjnie niż ten, wywodzony z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Jest to zresztą w pełni zrozumiałe, jeżeli uwzględnimy różnorodność porządków prawnych panujących równolegle na terenie Unii Europejskiej. Adresatami powinności zdefiniowanej we wspomnianym przepisie traktatowym są państwa członkowskie, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148). Nie ulega wątpliwości, że w świetle zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych. W poszczególnych systemach prawnych przyjmowane są różne rozwiązania w tym zakresie. Wykorzystywane są zarówno mechanizmy pozwalające na wzruszenie decyzji w trybie nieważności, czego przykładem jest art. 168 ust. 7 portugalskiego kodeksu postępowania administracyjnego z 2015 r., stanowiący załącznik do dekretu-ustawy nr 4 z 7 stycznia 2015 r. (Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro), czy uchylenia decyzji ostatecznej, o którym mowa w § 48 ustawy z 25 maja 1976 r. niemieckiej ustawy o postępowaniu administracyjnym (Bundesgesetzblatt 2003, I S. 10). Należy jednak dodać, że stosowanie podanych tu przykładowo, właściwych obcym porządkom, środków prawnych nie było dziełem legislatywy poszczególnych państw członkowskich, lecz wypracowane zostało w praktyce, przy niemałej aktywności TSUE (zob. S. Perez Fernandes, The Khüne obligation under the Portuguese Code of Administrative Procedure – In search of a Euro-compatible solution, UNIO - EU Law Journal, Vol. 3, No. 2, July 2017, s. 86-87). Prawodawca unijny nie narzuca w tym zakresie konkretnych rozwiązań, nie ingerując tym razem w swobodę proceduralną państw członkowskich. Niemniej – jak przyjmuje się to w orzecznictwie TSUE – tego rodzaju narzędzia procesowe powinny być jednostce zapewnione. W wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837) TSUE wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją; 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji; 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału. W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147). Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290). Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w w. w. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.". W punktach 79-81 sporządzonej do tego wyroku opinii rzecznika generalnego odwołano się do pojęcia "zgodności z prawem nadrzędnym" ('supralegality'), kojarzonej z fundamentalnymi dla unijnego porządku prawnego, wspólnymi dla państw członkowskich wartościami, której naruszenie przez decyzję administracyjną zmusza do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stać temu nie może na przeszkodzie odwoływanie się do zasady bezpieczeństwa prawnego; ta bowiem ustąpić musi przed obowiązkiem zachowania strukturalnych zasad wspólnotowego porządku prawnego, skuteczności i realizacji celów traktatowych. Jedynym ograniczeniem jest potrzeba ochrony uzasadnionych uprawnień osób trzecich. Kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy, ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE oraz powyższymi poglądami orzecznictwa TSUE przyjąć należy po pierwsze, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m. in. na uruchomieniu w stosunku do decyzji ostatecznej dostępnych w postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych, nawet jeżeli pierwotny akt stosowania prawa poddany był już sądowej kontroli i sąd administracyjny nie dopatrzył się żadnych w nim uchybień. Po drugie – skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej" adekwatnym w systemie rodzimym trybem postępowania jest jego wznowienie. Dochodzi wówczas do ponownego załatwienia sprawy, bez stosowania podważonej przez Trybunał normy prawnej, co samo w sobie przecież nie oznacza, że określony stosunek prawny nie może zostać skonkretyzowany w odmienny sposób, czy też na innej podstawie. Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej uchwalonych przecież już blisko 60 lat temu przepisów, a więc uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2). Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Nie można się zgodzić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków o zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. W świetle powyższego wywodu za nieadekwatną w tego rodzaju przypadku uznać należy polską instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Po pierwsze – jak już wyjaśniono, ustawodawca konstytucyjny w 1997 r. opowiedział się za korzystaniem, w przypadku będących wynikiem ingerencji Trybunału Konstytucyjnego, zmian w systemie prawnym instytucji wznowienia postępowania. Zrezygnował zatem z przyjmowanej wcześniej konstrukcji nieważności postępowania. Po drugie – w trybie wznowienia postępowania dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy bez stosowania zakwestionowanej normy prawnej, co samo w sobie nie oznacza, że decyzja powinna nosić inną treść. Tryb stwierdzenia nieważności natomiast zakłada wyeliminowanie aktu stosowania prawa z obrotu automatycznie, ex tunc, bez różnicowania ani stopnia naruszenia ani jego wpływu na wynik sprawy. Wreszcie, skoro ustawodawca w postępowaniach podatkowym i przed sądem administracyjnym wprowadził – po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej – do systemu dodatkową przesłankę wznowienia postępowania, dążenie do zachowania spójności systemowej skłania do korzystania z niej także w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu. Za taką potrzebą opowiedziała się zresztą doktryna, czego dowodem jest wspomniany projekt przygotowany przez Zespół ekspercki. Wreszcie – w orzecznictwie NSA – na kanwie wydawanych zresztą w związku z analizowanym wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r. wydawano orzeczenia o uchyleniu decyzji zapadłych na podstawie zakwestionowanego przez TSUE uregulowania (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym opowiedziano się za tym, że decyzje te dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie zaś rażącym naruszeniem prawa. To przecież skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Podobnie rozstrzygane są sprawy w trybie wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1283/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdyby opowiedzieć się za instytucją stwierdzenia nieważności, doszłoby do niczym nieuzasadnianego zróżnicowania jednostek, które pierwotnych decyzji do sądu nie zaskarżyły i tych, które to uczyniły. Podobne zróżnicowanie przebiegałoby pomiędzy tymi podmiotami, które doprowadziły do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym i tym, które ubiegają się o udzielenie ochrony tylko w postępowaniu administracyjnym. Sąd ocenił zatem, że za przyjętym rozwiązaniem przemawiają nie tylko względy wykładni systemowej, ale i potrzeba zachowania spójności porządku prawnego i pewności obrotu. W tej sprawie należy odnieść się jeszcze należy do problemu uprzedniego przeprowadzenia sądowej kontroli kontestowanej przez skarżącego decyzji, z wynikiem dla niego negatywnym. W obrocie pozostaje bowiem prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2016 r., oddalający skargę na tę decyzję. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podziela kategorycznych dość poglądów formułowanych przez część doktryny i orzecznictwa sądowego, a sprowadzających się do uznania, że oddalenie skargi oznacza automatyczną niemożliwość podważenia kontrolowanej przez sąd decyzji w administracyjnych trybach nadzwyczajnych (zob. np. (zob. T. Woś [w:] T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el., komentarz do art. 170, teza 26 i podane tam orzecznictwo oraz literatura). Zasadzają się one, w przekonaniu Sądu, na błędnym utożsamieniu skutków wywoływanych przez wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę z wyrokiem sądu powszechnego, cywilnego. Problem ten ogniskuje się wokół pojęcia prawomocności materialnej, którego w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie można rozumieć identycznie, jak w postępowaniu cywilnym. W aktualnym orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że "prawomocność materialna, w którą są wyposażone w procesie, oprócz rozstrzygających sprawę co do istoty wyroków, orzeczenia proceduralne, wyraża nakaz przyjmowania, że w danej sytuacji stan prawny przedstawia się tak, jak to wynika z zawartego w orzeczeniu rozstrzygnięcia.(...) Dla ustalenia zakresu mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia, czyli granic prawomocności materialnej orzeczenia (art. 365 § 1 k.p.c.), mogą mieć znaczenie zawarte w uzasadnieniu orzeczenia motywy rozstrzygnięcia." (zob. wyrok SN z 15 lutego 2007 r., sygn. akt II CSK 452/06, LEX nr 274151, wyrok SN z 19 października 2012 r., sygn. akt V CSK 485/11, LEX nr 1243099). Wypowiedź sądu administracyjnego zrelatywizowana jest natomiast do przeprowadzonego wcześniej postępowania i jego wyniku. Wyrok ten – poza orzekaniem w sprawach bezczynności oraz rozstrzyganiem sporów kompetencyjnych – nie stanowi rezultatu własnych ustaleń sądu, lecz weryfikacji prawidłowości tych, które dokonano w postępowaniu administracyjnym. Z przyczyn obiektywnych nie można więc, przy ograniczonych nadto do minimum kompetencjach czynności postępowania dowodowego, odnosić znaczenia ukutego w orzecznictwie Sądu Najwyższego pojęcia prawomocności materialnej do prawomocności wyroku sądu administracyjnego. Wiele lat temu Sąd Najwyższy zaakcentował potrzebę dokonywania takiej wykładni prawa procesowego, która wyklucza "zacieśnianie możliwości kontroli" w doniosłych społecznie sprawach, "a tym samym rozszerzenia możliwości uprawomocnienia się mylnych wyroków (...)." (uchwała Sądu Najwyższego z 17 września 1957 r., sygn. akt I CO 20/57, OSNPG1959/1/51). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że zawarta w wyroku oddalającym skargę wypowiedź sądu wyraża ocenę sądu o tym, iż nie dopatrzył się naruszeń prawa w zakresie, który był poddany kontroli sądowej. Sens tego rozumowania doskonale oddają rozważania zawarte w uchwale NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18, w której motywach przyjęto, że "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji.". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił wówczas uwagę, że w myśl art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przebijający z tej uchwały pragmatyzm i realizm procesowy trudno jest kwestionować. Bezsprzecznie zdarzają się przypadki, w których określona wada kontrolowanej wcześniej decyzji nie zostanie wykryta, pomimo nawet najstaranniej wykonanej sądowej kontroli. Dowodzi tego podany we wspomnianej uchwale przykład późniejszego ujawnienia uprzednio wydanej decyzji ostatecznej czy też wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o charakterze derogacyjnym, bądź właśnie wyroku TSUE, stwierdzającego niezgodność pomiędzy prawem krajowym a unijnym. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest rozpoznanie sprawy nie tylko zgodnie z obowiązującym prawem ale i efektywnie, a nade wszystko – zgodnie z poczuciem sprawiedliwości. Nie do zaakceptowania byłaby, wywiedziona z li tylko formalnej odsłony prawomocności, niemożność podważenia uprzednio kontrolowanej przez sąd decyzji. Dlatego odmienne, prezentowane w orzecznictwie sądowym i doktrynie poglądy Sąd w sprawie niniejszej uznał za nieprzekonujące. Wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji nie stoi na przeszkodzie uprawomocnienie się wyroku oddalającego skargę także w świetle wyroku TSUE w sprawie Kühne & Heitz. Powaga rzeczy osądzonej sama w sobie nie może bowiem ograniczać wykonania wyroku TSUE. Natomiast, co akcentowane jest także w literaturze, bariera taka wynikać może ze związanej z res iudicata potrzebą ochrony praw nabytych, pewnością obrotu, koniecznością ochrony interesu publicznego. Ważenie tych wartości musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku oraz charakteru, zakresu naruszenia prawa unijnego (zob. S. Perez Fernandes, The Khüne obligation under the Portuguese Code of Administrative Procedure – In search of a Euro-compatible solution, UNIO - EU Law Journal, Vol. 3, No. 2, July 2017, s. 86-87, R. Tavares Lanceiro, O dever de anulação do artigo 168.º, N.º 7, do novo CPA e a Jurisprudência Kühne & Heitz [w:] P. Otero, C. Amado Gomes, T. Serrão (red.), Estudos em Homenagem a Rui Machete, Almedina, 2015). Tego rodzaju zagrożenia w sprawie niniejszej nie zachodzą. Trudno byłoby wskazać na takie wartości, które w tym konkretnym przypadku stałyby na przeszkodzie realizacji roszczenia procesowego jednostki do ponownego rozpatrzenia sprawy indywidualnej, w której doszło do nałożenia sankcji administracyjnej, z pominięciem zasady pierwszeństwa prawa unijnego. Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 149 § 1 i 3 k.p.a. Uchybienie to w sposób oczywisty wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby organ dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, postępowanie zostałoby wznowione. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Wskazanym naruszeniem dotknięte jest również postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2019 r. i dlatego, na podstawie art. 135 p.p.s.a. zostało ono także uchylone. Z uwagi na fakt, że w granicach tej sprawy mieści się sądowa kontrola wydanych pierwotnie decyzji - [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2015 r. o nałożeniu na G. M. kary pieniężnej za poruszanie się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2015 r., Sąd – w trybie art. 135 p.p.s.a. – dokonał kontroli legalności także tych aktów. Zastosowane wówczas przez organy przepisy krajowe, to jest art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.r.d. oraz art. 140ab ust. 1 pkt 1 p.r.d. w świetle wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy nr 96/53/WE w związku z punktem 3.4.1 załącznika nr I do tego aktu. Wskazanym przepisom dyrektywy przypisać należy cechy prawa samowykonalnego, bowiem ich stosowanie nie wymaga transpozycji do porządku krajowego: są precyzyjne, bezwarunkowe i jednoznacznie określają prawa i obowiązki uczestników ruchu drogowego na terenie Unii Europejskiej. Spełniają zatem kryteria dawno już ustanowione przez TSUE w wyroku z 5 lutego 1963 r. o sygn. akt 26/62 (www.curia.europa.eu). Powołane przepisy dyrektywy dopuszczają, by w transporcie międzynarodowym, pojazdy dwuosiowe i naczepy trzy-osiowe poruszały się z obciążeniem do 11,5 ton na jedną oś. W wyjątkowych przypadkach, w myśl art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych mogą być wprowadzane ograniczenia ciężaru bądź wymiaru pojazdów. Nie mogą mieć one jednak charakteru masowego, jak to uczyniono w systemie krajowym. Wbrew wskazanym postanowieniom dyrektywy, na niektórych drogach krajowych ograniczono wartość obciążenia na jedną oś do 8 ton. Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 tony, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 8 ton nie mógł stanowić podstawy nałożenia na skarżącego sankcji administracyjnej. Bezpośrednio stosowane przepisy dyrektywy wyprzedzały bowiem przepis ustawy krajowej. W konsekwencji, skoro skarżący nie naruszył norm nacisków na oś wynikających z przywołanych przepisów dyrektywy, nałożenie sankcji administracyjnej było nieuprawnione. Zastosowanie przepisów krajowych z pominięciem wspomnianej zasady pierwszeństwa ocenić należy jako naruszenie prawa materialnego. W sposób ewidentny uchybienie to wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby organy stosowały prawo unijne, nie zaś krajowej, do nałożenia kary by nie doszło. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a., została uchylona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2015 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2015 r. Jednoznaczny brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej oznacza, że ziściła się przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzenia przez Sąd postępowania administracyjnego. Umorzenie postępowania bezprzedmiotowym czyni formułowanie zaleceń co do dalszego postępowania – to bowiem toczyć się już nie może. O kosztach postępowania, w postaci wpisu od skargi, w kwocie 100 złotych, Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.