II GSK 673/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi o wznowienie postępowania A. M. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 4581/16 w sprawie ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2449/15 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. wznawia postępowanie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 4581/16; 2. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 4581/16; 3. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2449/15; 4. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2015 r., nr [...]; 5. umarza postępowanie administracyjne; 6. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. M. 2150 (dwa tysiące sto pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4581/16, oddalił skargę kasacyjną A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2449/15, w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2015 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego - działając na podstawie art. 64 i art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. - dalej: p.r.d.) - nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 zł za brak zezwolenia kategorii III-VI. Główny Inspektor Transportu Drogowego - po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] marca 2015 r. w miejscowości Rudawa na drodze krajowej nr [...] (o dopuszczalnym nacisku osi 10 t.) zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego o nr rejestracyjnym [...] oraz trzyosiowej naczepy o nr rejestracyjnym [...], którym kierował P.C., który wykonywał przejazd z ładunkiem elementów metalowych (ładunek podzielny) w imieniu skarżącego. Przebieg kontroli utrwalono protokołem, który kierowca podpisał bez uwag. Z zapisów tego dokumentu wynika, że podczas kontroli, w wyniku pomiarów ww. pojazdu członowego, stwierdzono, że nacisk jego pojedynczej osi napędowej wynosił 10,55 t., co po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonego do 0,1 t. w górę dało przekroczenie o 0,55 t. Ponadto ustalono, że podmiot wykonujący ów przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W trakcie kontroli nie stwierdzono przekroczenia innych parametrów kontrolowanego pojazdu członowego. Organ odwoławczy wskazał, że po drodze krajowej nr [...] na odcinku, na którym dokonano zatrzymania pojazdu, mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t., co wynika z lp. 62 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061), które obowiązywało w dniu kontroli. Wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie uznał skargę za niezasadną i ją oddalił. Wspomnianym na wstępie wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną. A. M. wniósł skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. domagając się jego zmiany poprzez zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2449/15, polegającą na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz zasądzenia zwrotu kosztów za postępowanie wywołane skargą o wznowienie postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę o wznowienie wniesiono na podstawie art. 272 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.), wskazując jako podstawę wznowienia wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17, w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w ww. wyroku stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE. Skarżący podniósł, że jak wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy, zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4581/16, kontrolowany pojazd poruszał się po drodze o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. W czasie ważenia stwierdzono, że nacisk jego pojedynczej osi napędowej wynosił 10,55 t., co po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonego do 0,1 t. w górę dało przekroczenie o 0,55 t. Ponadto ustalono, że podmiot wykonujący ten przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Zatem pomiędzy podstawą wznowienia a treścią ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. istnieje bezpośredni związek. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał bowiem, że Polska naruszyła unijną dyrektywę 96/53/WE, wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t. oraz stosując wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych. Z tych względów, nałożenie kary pieniężnej w oparciu o art. 140 ab p.r.d. w przypadku naruszenia zakazu, o którym mowa w treści art. 64 tej ustawy, należy uznać za niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania jest zasadna, wobec czego podlega uwzględnieniu. Na wstępie należy podnieść, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2017 r., sygn. akt I FPS 1/17 wyjaśniono, że "Podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 272 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) może być orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydane w trybie pytania prejudycjalnego, nawet jeżeli to orzeczenie nie zostało doręczone stronie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania". Z treści uzasadnienia cyt. uchwały wyraźnie wynika, że w przypadku wydania przez TSUE orzeczenia, prawo do wznowienia postępowania przysługuje również podmiotom niebędącym stroną postępowania przed TSUE. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Kierując się powyższymi względami, w celu realizacji prawa strony do ponownego rozpoznania sprawy w następstwie wydania przez TSUE wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17, w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił wznowić postępowanie w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem i rozpoznać sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a.). Realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga, by w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uwzględnić wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17, w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, w którym Trybunał stwierdził sprzeczność z przepisami dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE.L.1996. 235.59; dalej także – dyrektywa 96/53/WE) niektórych rozwiązań normatywnych przyjętych w prawie polskim. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w cyt. wyroku stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE. TSUE uznał, że system udzielania zezwoleń przyjęty w prawie krajowym należy uznać za sprzeczny z art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy (pkt 123). Trybunał podniósł, że pojazdy odpowiadające dopuszczalnym wartościom nacisku osi określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 są uważane za "nienormatywne" w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d., jeśli naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych przewidzianych dla danej drogi w polskich przepisach o drogach publicznych. Ruch pojazdu nienormatywnego po takich drogach jest zgodnie z art. 64 ust. 1 p.r.d. uzależniony od uzyskania specjalnego odpłatnego zezwolenia, które jest wydawane przez właściwy organ. Wobec tego art. 64 ust. 2 p.r.d. skutkuje tym, że przewóz pojazdem "nienormatywnym" ładunku podzielnego jest co do zasady zabroniony (pkt 121). Jak stwierdził TSUE wynika z tego, że na drogach publicznych, na których ma zastosowanie wynikające z polskich przepisów ograniczenie nacisku osi, ruch pojazdów odpowiadających dopuszczalnym wartościom nacisku osi określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE jest uzależniony od uzyskania specjalnego zezwolenia (pkt 122). TSUE podkreślił, że wynikające z polskich przepisów ograniczenia nacisku osi, uzależniające przejazd pojazdów po drogach publicznych od uzyskania takiego zezwolenia są sprzeczne z art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 w zw. z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Podobnie wprowadzony do prawa polskiego system udzielania zezwoleń należy uznać za sprzeczny z przepisami dyrektywy 96/53/WE. Wprawdzie orzeczenie TSUE w sprawie C-127/17 zapadło na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do oceny wynikających z prawa polskiego ograniczeń w transporcie w ruchu międzynarodowym pojazdów, a w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przejazdem pojazdu w ruchu krajowym, to jednak za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że orzeczenie to ma dalej idące skutki, a mianowicie należy je odnosić również do ruchu krajowego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone przez ten Sąd w orzecznictwie m.in. w wyrokach: z dnia 5 września 2019 r., II GSK 2437/17; z dnia 3 września 2019 r., II GSK 2228/17; z dnia 12 czerwca 2019 r., II GSK 4889/16). Nie do przyjęcia - w ocenie NSA - jest bowiem taka wykładnia przepisów dyrektywy 96/53/WE, która prowadziłaby do stosowania w istocie dwóch reżimów prawnych, w zależności od tego, czy pojazd wykonuje przejazd w ruchu międzynarodowym, czy jest to przejazd w ruchu krajowym. Przy takim założeniu pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a zatem nie miałyby do niego zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na oś wynikające z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Unię Europejską celu związanego ze swobodnym przemieszczaniem się i ruchem pojazdów. Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, polegającej na stosowaniu dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu, a mianowicie jednego - dla przejazdu w ruchu międzynarodowym oraz drugiego - dla przejazdu w ruchu krajowym - byłoby sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2), zasadą równości (art. 32) i proporcjonalności (art. 31) oraz wyrażoną w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej wspólnotową zasadą równego traktowania i niedyskryminacji. W rozpoznawanej sprawie zatrzymano do kontroli - na drodze krajowej nr [...] o dopuszczalnym nacisku osi 10 t. - pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego o nr rej. [...] oraz trzyosiowej naczepy ciężarowej o nr rej. [...]. Podczas kontroli, w wyniku pomiarów ww. pojazdu członowego, stwierdzono, że nacisk jego pojedynczej osi napędowej wynosił 10,55 t., co po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonego do 0,1 t. w górę dało przekroczenie o 0,55 t. Ponadto ustalono, że podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W trakcie kontroli nie stwierdzono przekroczenia innych parametrów kontrolowanego pojazdu członowego. Wobec tego Naczelny Sad Administracyjny uznał, że tenże Sąd powinien był uchylić nie tylko wyrok Sądu I instancji, ale również uchylić decyzje wydane w sprawie, ale także – na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. – umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga strony opiera się na ustawowej podstawie wznowienia (art. 280 § 1 p.p.s.a.) i wznowił postępowanie. Rozpoznając sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a.), uwzględniając sentencję i uzasadnienie wyroku dnia 21 marca 2019 r., C-127/17, Sąd w niniejszym składzie uwzględnił skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem i uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4581/16, jak również zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2449/15 oraz decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r., a także umorzył postępowanie administracyjne, stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 282 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 276 w zw. art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a., na które składały się koszty postępowania wznowieniowego, postępowania kasacyjnego i przed Sądem I instancji - wpis od skargi o wznowienie postępowania, wpis od skargi kasacyjnej, wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego stron w postępowaniach przed Sądem I instancji i Sądem Kasacyjnym oraz w postępowaniu wznowieniowym - ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.) oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).