VII SA/Wa 1577/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi [...] (dalej: skarżąca, strona) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, GINB) z [...] maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] marca 2019 r. w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2015 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], nakładającą na inwestora i właściciela działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...] - [...] obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego (po obrysie kształt litery L) o wymiarach 2,21 m x 5,25 m; 4,30 m x 4,10 m zlokalizowanego w północno - wschodnim narożu ww. działki. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/GI 627/15, oddalił skargę [...] na decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 stycznia 2018 r. w sprawie sygn. akt II OSK 870/16 oddalił skargę kasacyjną [...]. Pismem z 4 lipca 2018 r. strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., zaś GUNB pismem z dnia 16 stycznia 2019 r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. Decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej kpa), GINB umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. Uzasadniając decyzję stwierdził, że z uwagi na związanie wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/GI 627/15, oddalającym skargę [...] na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2015 r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego wszczęte na wniosek [...], należy umorzyć. Rozpoznając wniosek strony o ponowne rozpoznanie sprawy, zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r., znak: [...], organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan faktyczny sprawy, GINB wyjaśnił, iż wspomnianą decyzją, której stwierdzenia nieważności domagała się strona, [...] WINB (z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...]), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], nakładającą "na inwestora i właściciela działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...], [...], obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego (po obrysie kształt litery L) o wymiarach 2,21 m x 5,25 m; 4,30 m X 4,10 m, zlokalizowanego w północno - wschodnim narożu ww. działki." Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z akt sprawy i przeprowadzonych ustaleń wynika, że decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., której wzruszenia w trybie art. 156 § 1 kpa domaga się skarżąca, podlegała ocenie sądu administracyjnego co do jej zgodności z prawem. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II S/VGI 627/15, WSA w Gliwicach oddalił skargę [...] na tę decyzję. Skarga kasacyjna od wymienionego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 870/16. GINB stwierdził zatem, że prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Oddalenie skargi na decyzję przez sąd administracyjny, jak zauważył GINB, zamyka organom administracyjnym, legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). Organ zaznaczył, iż przedstawiana argumentacja we wniosku o stwierdzenie nieważności, która zdaniem strony ma uzasadniać wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., a odnosząca się do błędnego zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowi w istocie powtórzenie jej twierdzeń zawartych w skardze do Sądu na tę decyzję. Analizując stan sprawy, organ podał, że NSA oddalając skargę kasacyjną [...] od ww. wyroku, wskazał, że "w tej sprawie żaden zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut nie jest zasadny" i że "nie zachodzą żadne przesłanki do uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu naruszenia prawa skutkującego nieważnością postępowania". Zatem wobec powagi rzeczy osądzonej w przedmiotowej sprawie, wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe w całości w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, należało umorzyć. Podsumowując GINB dodał, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji ma obowiązek uwzględnić z urzędu wszelkie naruszenia prawa, a w szczególności takie naruszenia, które stanowią zarazem przesłanki nieważności decyzji. Skoro sąd administracyjny skargę oddalił stwierdzając brak naruszenia przepisów prawa, to wyrok ten nie może być interpretowany jako nieobejmujący oceny naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie zaznaczył, odnosząc się do zarzutu dotyczącego nierozważenia przez GINB możliwości zastosowania przepisu art. 154 kpa względem kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., że w tej sprawie strona może złożyć odrębny wniosek do organu właściwego, jakim jest [...] WINB. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. rażące naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 105 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące umorzeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r.: a) z powodu bezprzedmiotowości postępowania, podczas gdy prowadzenie postępowania w sprawie było zasadne, zaś wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien zostać rozpatrzony merytorycznie, b) z tego powodu, że po wydaniu przez Sąd administracyjny prawomocnego wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi żadna z uzasadnionych przyczyn wykluczających prowadzenie postępowania, 2. rażące naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego wadliwą wykładnię skutkującą przyjęciem, iż sądowoadministracyjne rozstrzygnięcia skarg od decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. korzystają z powagi rzeczy osądzonej w zakresie, w jakim przyczyny jej wadliwości objęte miały być zakresem rozpoznania w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji, podczas gdy argumenty podnoszone przez wnioskodawczynię w niniejszej sprawie nie są tożsame z zarzutami podnoszonymi w postępowaniach sądowoadministracyjnych; 3. rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 8 kpa oraz art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące umorzeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podważających zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej; 4. rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 lub ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie skutkujące pominięciem, iż budowa (rozbudowa) lub remont obiektu budowlanego o wymiarach 2,21 m x 5,25 m; 4,30 m x 4,10 m nie wymagała pozwolenia na budowę, a zatem nałożenie obowiązku rozbiórki takiego obiektu budowlanego było rażąco sprzeczne z prawem; 5. rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 3 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym i nieuzasadnionym pominięciem, iż decyzje [...] WINB jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co prowadzi do wniosku iż zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] marca 2019 r., oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione zarzuty, akcentując, iż wyroki sądów administracyjnych, które zapadły w przedmiotowej sprawie nie stanowią przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 105 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty skarżącego przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Sąd kontroluje decyzję GINB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, wydaną w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Organ umorzył postępowanie w sprawie uznając powagę rzeczy osądzonej w przedmiotowej sprawie, a wszczęte postępowanie uznał za bezprzedmiotowe. Przypomnieć należy, że skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego – w rozpoznawanej sprawie decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2015 r., który utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], nakładającą "na inwestora i właściciela działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...], [...], obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego (po obrysie kształt litery L) o wymiarach 2,21 m x 5,25 m; 4,30 m X 4,10 m, zlokalizowanego w północno - wschodnim narożu ww. działki." Jak wynika z akt postępowania administracyjnego wspomniana decyzja podlegała ocenie WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II S/VGI 627/15, oddalił skargę [...] na tę decyzję. Skarga kasacyjna od wymienionego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 870/16. W ocenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez organ art. 171 P.p.s.a. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, określona w tym przepisie, w odniesieniu do sądów, oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 561/18, LEX nr 2536679). Jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa, co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku (Woś T. (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, LEX/el., komentarz do art. 170 p.p.s.a.). W postępowaniu sądowoadministracyjnym, na podstawie art. 134 P.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, jak również nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Jeżeli więc sąd pierwszej instancji oddali skargę na daną decyzję to jest to równoznaczne z dokonaniem przez niego oceny, że jest ona zgodna z prawem, a w szczególności, że nie wystąpiła w niej wada kwalifikowana, prowadząca do stwierdzenia nieważności decyzji. Oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na wyrok oddalający skargę potwierdza więc taką ocenę. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 627/15, oddalił skargę skarżącej od decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2015 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 870/16, oddalił wniesioną przez stronę od wyroku sądu wojewódzkiego skargę kasacyjną. Oznacza to, że decyzja ta została poddana kontroli przez sąd pierwszej i drugiej instancji, a oddalając skargę na ww. decyzję (a potem skargę kasacyjną od wyroku), sądy te nie tylko stwierdziły, że nie narusza ona prawa, ale zbadały także z urzędu przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Oddalenie skargi na ww. decyzję zamyka więc organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia jej nieważności, ponieważ jest on związany oceną prawną decyzji, zawartą w wyroku sądu. Organ nie ma zatem możliwości ingerowania w prawomocne orzeczenie sądu, co miałoby miejsce, gdyby próbował doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji uprzednio już ocenionej przez sąd administracyjny. Wobec powyższego, jeszcze raz należy podkreślić, że wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji państwowej możliwość korzystania z postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, wówczas gdy przyczyny wadliwości były zbadane przez sąd w toku rozpoznawanej sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Słusznie podniosły organy, iż zarzuty skarżącej zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB, nie stanowią żadnych nowych okoliczności, które pozostawałyby poza kontrolą Sądu obejmującą wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 627/15, jak i wyrok NSA sygn. akt II OSK 870/16. Przypomnieć należy stronie skarżącej, że składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji (z [...] lutego 2015 r.) wskazywała na naruszenie przepisów prawa materialnego art. 48 ust. 1, ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Ponadto podnosiła argumenty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 kpa, jak również art. 8 i art. 78 § 2 kpa. Analizując rozstrzygnięcia sądów (wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 627/15; wyrok NSA sygn. akt II OSK 870/16) zauważyć należy, iż te same okoliczności strona podnosiła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach – w skardze do Sądu na decyzje organów, jak również w skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem niewątpliwie mamy do czynienia z ta samą sprawą i tymi samymi zarzutami, które strona zawarła w postepowaniu nieważnościowym. Natomiast w postępowaniu nieważnosciowym Sąd nie prowadzi postępowania na nowo, nie ustala ponownie stanu faktycznego, stąd brak jest możliwości na poszerzenie ustaleń faktycznych, o czym pisze w skardze strona skarżąca. Zaznaczenia jeszcze wymaga, że w sprawie II OSK 870/16, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Prawidłowe było zatem umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa, wobec jego bezprzedmiotowości. Można było w sprawie rozważyć wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 kpa, niemniej w okolicznościach sprawy wydanie decyzji w oparciu o art. 105 § 1 kpa niema wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu. Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organy nie naruszyły przepisów postępowania podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.