II SA/Op 443/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nysie na zarządzenie Burmistrza Gminy Paczków z dnia 21 października 2016 r., Nr 283/2016 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Rejonowego w Nysie (dalej też: Prokurator lub skarżący) jest zarządzenie Burmistrza Gminy Paczków z dnia 21 października 2016 r., Nr 283/2016, podjęte w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Paczków. Powyższe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573, z późn. zm.) oraz § 1 uchwały Nr XXVI/195/2016 Rady Miejskiej w Paczkowie z dnia 29 września 2016 r. w sprawie powierzenia Burmistrzowi Gminy Paczków uprawnień do stanowienia wysokości opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. W § 1 i § 2 zarządzenia Burmistrz postanowił, że ustala wysokość opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Paczków zgodnie z załącznikiem do niniejszego zarządzenia, zaś jego wykonanie powierzył zarządcy cmentarzy komunalnych. Określił też, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 3). Na wskazane zarządzenie, pismem z dnia 22 października 2019 r., Prokurator Rejonowy w Nysie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonemu zarządzeniu - w treści § 3 - zarzucił rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w dacie wydania zarządzenia: Dz. U. z 2016 r. poz. 296, z późn. zm.) poprzez uznanie, że zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego i nieogłoszenie go w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, podczas gdy zarządzenie to mieści się w ustalonym w ww. przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W związku z tym zarzutem domagał się stwierdzenia nieważności całości zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu skargi Prokurator wywodził, że z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika upoważnienie dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei po myśli ust. 2 tego przepisu, uprawnienia w tym zakresie rady mogą powierzyć organom wykonawczym. Podkreślił skarżący, że wskazany art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Natomiast w przypadku, gdy Rada Miejska w Paczkowie przekazała swą kompetencję odnośnie do ustalenia cen i opłat Burmistrzowi Gminy Paczków, to wydane przez ten organ wykonawczy zarządzenie również ma charakter prawa miejscowego, a w związku z tym, stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wymaga obligatoryjnego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Brak publikacji zarządzenia stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż nie może ono wiązać adresatów zawartych w nim norm i skutkuje jego nieważnością. Ponadto Prokurator podniósł, że na podstawie zaskarżonego zarządzenia dochodziło do wiążącego obciążenia mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, zatem jest to akt prawa miejscowego. Podzielił też stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (wyrok z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 865/16), wedle którego adresaci zarządzenia ustalającego opłaty na cmentarzach komunalnych zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, natomiast zarządzenie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, więc ma ono charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, czyli posiada cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Paczków uznał zarzuty skargi za zasadne, przy czym wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na wydanie w dniu 21 listopada 2019 r. zarządzenia Nr 174/2019, którym uchylono zaskarżone zarządzenie i ustalono "na nowo" opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Paczków. Zarządzenie to zostało przesłane do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W ocenie Burmistrza, bezprzedmiotowość postępowania sądowoadminstracyjnego - w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej P.p.s.a. - zachodzi wówczas, gdy przed wydaniem wyroku przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia. Na wezwanie Sądu, Burmistrz Gminy Paczków oświadczył w piśmie z dnia 6 grudnia 2019 r., że zaskarżone zarządzenie stanowiło podstawę prawną poboru opłat w nim określonych od mieszkańców Gminy, zatem wywołało skutki prawne w czasie jego obowiązywania. Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. strona skarżąca wnosiła i wywodziła jak w skardze, zwłaszcza wobec oświadczenia Burmistrza o wywołaniu przez zaskarżone zarządzenie skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1571 - dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało opisane na wstępie zarządzenie Burmistrza Gminy Paczków z dnia 21 października 2016 r., ustalające wysokość opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Paczków, przy czym zarządzeniu nie nadano statusu aktu prawa miejscowego (nie przewidziano obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego). Z uwagi ma materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę tę wniósł Prokurator Rejonowy w Nysie na zasadzie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740), zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia (art. 52 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2017 r. - zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zatem, skargę należy uznać za dopuszczalną. W tym miejscu odnotować jeszcze trzeba, że po złożeniu skargi zaskarżone zarządzenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Dlatego rozważenia wymagała także kwestia związana z ewentualnym zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2. Taką "inną przyczynę" stwarzającą podstawę do umorzenia postępowania stanowiła - w ocenie Burmistrza Gminy Paczków - okoliczność wydania w dniu 21 listopada 2019 r. zarządzenia Nr 174/2019, którym uchylono zaskarżone zarządzenie oraz ponownie określono opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Paczków. W przekonaniu Sądu, pomimo podjęcia tego zarządzenia postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Jak bowiem wynika z oświadczenia Burmistrza, zawartego w piśmie z dnia 6 grudnia 2019 r., kwestionowane zarządzenie wywołało w okresie jego obowiązywania skutki prawne. Z tego powodu, choć w dacie orzekania przez Sąd zarządzenie objęte skargą już nie obowiązuje, może być jednak nadal stosowane do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jego postanowień. Odnośnie do uprawnień sądów do badania aktów nieobowiązujących podobny pogląd, aczkolwiek w odmiennych stanach faktycznych, wyraził Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44) zajął stanowisko, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Także w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994/1/7) Trybunał trafnie wywodził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Wskazane poglądy należy odnieść również do niniejszej sprawy, zwłaszcza że są powszechnie uznawane w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym, w którym dodatkowo zwraca się uwagę, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały (także zarządzenia) polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, ponieważ sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1571/12; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14 i przytoczone tam orzecznictwo, dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe świadczy o konieczności poddania zaskarżonego zarządzenia kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jego nieważność znosi skutki zarządzenia od początku jego obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności opartych na nielegalnym akcie. Przystępując już do oceny zaskarżonego przez Prokuratora zarządzenia, wskazać przede wszystkim trzeba, że zostało ono wydane na podstawie przepisów cyt. wyżej ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wedle zaś ust. 2 tej regulacji, uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Z akt sprawy wynika, że uprawnienia w powyższym zakresie zostały powierzone Burmistrzowi Gminy Paczków przez Radę Miejską w Paczkowie uchwałą z dnia 29 września 2016 r., Nr XXVI/196/2016, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Natomiast korzystając z tych uprawnień, organ wykonawczy wydał przedmiotowe zarządzenie w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Paczków, a w jego § 3 postanowił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. Kontrolując legalność ww. zarządzenia, Sąd zgodził się ze skarżącym, że brak jego publikacji winien skutkować stwierdzeniem nieważności całości aktu z uwagi na istotne naruszenie prawa, w tym art. 13 pkt 2 cyt. wcześniej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia), wprowadzającego obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Podkreślenia wymaga, że według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei w doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. np. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06). Wedle Sądu, do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowane przez Prokuratora zarządzenie, z czym zgodził się również Burmistrz Gminy Paczków. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje on w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych. I tak, wprowadza katalog opłat za pochowanie zwłok i prochów, za udostępnienie lub zarezerwowanie miejsca grzebalnego oraz za wjazd na cmentarz i korzystanie z urządzeń cmentarnych, obciążając tymi opłatami w sposób wiążący podmioty zewnętrzne wobec administracji, chcące korzystać z cmentarzy komunalnych. Zatem, słusznie zauważył skarżący, posiłkując się poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowym, że adresaci ocenianego zarządzenia zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, zaś akt odnosi się do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Innymi słowy, zarządzenie to ma charakter generalny - bo zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowane jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Powtórzyć więc przyjdzie, że z przytoczonego wyżej przepisu Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powinność ogłoszenia przedmiotowego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Co do zasady, akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy (por. także art. 5 dający możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej). Wskazano już wcześniej, że komentowany wymóg ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia i zapewnienia odpowiedniego vacatio legis nie został spełniony, ponieważ w § 3 tego aktu Burmistrz postanowił, iż "zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania". Natomiast niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.