II GSK 1571/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska del WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 128/12 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r. oddalił skargę Centrum Nauki i Biznesu "Ż." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (zwanej dalej: skarżącą) na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla placówek oświatowych na terenie Miasta C.prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Miasta C. podjęła w dniu [...] marca 2011 r. uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół oraz placówek na terenie Miasta C. prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Kolejną uchwałą – z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] – dokonano zmian w powyższej uchwale. Skarżąca pismem z dnia 28 grudnia 2011 r. wezwała Radę Miasta C. do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie przepisów § 1 ust. 1 i 3 uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz § 16 uchwały z dnia [...] marca 2011 r. Natomiast uchwałą z dnia [...] stycznia 2012 r. Rada Miasta C. uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne. Pismem z dnia 13 lutego 2012 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skargę na uchwałę z dnia [...] marca 2011 r. W tym samym piśmie zawarta została również skarga na uchwałę z dnia z [...] grudnia 2011 r., wyłączona do odrębnego rozpoznania w sprawie III SA/Lu 129/12. Skarżąca zarzuciła § 16 w/w uchwały naruszenie art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej u.s.o.) poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej. Wskazała, że na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o., organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione są do określania w drodze aktu prawa miejscowego jedynie trybu i zakresu, a nie zasad kontroli wydatkowania dotacji. Natomiast Rada Miasta C. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r. uznał zarzuty podważające legalność uchwały za nieuzasadnione. Sąd również nie dopatrzył się innych wad prawnych uchwały, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd wskazał, że w ocenie skarżącej unormowanie zawarte w § 16 uchwały z dnia [...] marca 2011 r. naruszały zakres delegacji ustawowej. Skarga odnosiła się przede wszystkim do postanowień uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r. Tej uchwale tej zarzucono nałożenie na beneficjentów dotacji dodatkowych obowiązków związanych z postępowaniem kontrolnym, a nieprzewidzianych w ustawie oraz rozszerzenie zakresu kompetencji organów kontrolujących w sposób wykraczający poza ramy ustawowe. Natomiast zarzut dotyczący uchwały z dnia [...] marca 2011 r. sprowadzał się do stwierdzenia, że § 16 tej uchwały przewiduje czynności pokontrolne, które nie zostały przewidziane w ustawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie były uzasadnione. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. W świetle ust. 3f osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez wspomniane organy mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Wreszcie zgodnie z ust. 3g wspomniane organy w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Wyjaśniono, że skoro ustawa przyznaje kompetencje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego do kontroli prawidłowości przyznanych dotacji, to organ sprawujący tą kontrolę musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią skuteczne wykonywanie kompetencji, odpowiadające celom kontroli. A zatem racjonalny ustawodawca upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji. Sąd powołał się następnie na orzecznictwo sądów administracyjnych, które w podobnych sprawach kwestionuje takie postanowienia uchwał dotyczących kwestii rozliczania dotacji, które bezpośrednio wpływają na prawo do dotacji poprzez jego ograniczenie w sposób niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty lub ustawy o finansach. Jednocześnie wskazano, że w badanym przypadku taka okoliczność nie ma miejsca. Przewidziana w § 16 możliwość nałożenia na kontrolowanego obowiązku usunięcia nieprawidłowości nie wykracza poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowi dla beneficjenta nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ogranicza prawa do dotacji. Również określenie terminu wydania zaleceń pokontrolnych (ust. 2 § 16) nie przekracza upoważnienia ustawowego. Mieści się bowiem w pojęciu określenia trybu i zakresu kontroli, o którym mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Wskazano również, że żądanie zwrotu dotacji następuje (zgodnie z § 16 ust. 1 uchwały) w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami ustawy o finansach publicznych z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), która określa podstawę zwrotu dotacji oraz organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach tych należności. A zatem uchwała nie wprowadziła w tym zakresie żadnych nieuregulowanych w ustawie unormowań i nie przyznała organowi wykonawczemu gminy nowych, dodatkowych uprawnień, nieprzewidzianych w przepisach. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosła Centrum Nauki i Biznesu "Ż." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz Centrum Nauki i Biznesu "Ż." sp. z o.o. kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: Naruszenie art. 147 §1 ustawy prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Rady Miasta C. w zakresie § 16 uchwały w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja art. z art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny winien stwierdzić jej nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że skonstruowany przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzut, w powiązaniu z treścią jego uzasadnienia, pozwalał na dokonanie oceny legalności zaskarżonego wyroku. Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest jednak nieusprawiedliwiony. Skarżąca Spółka stawia zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej u.s.o., w związku z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 16 w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z powołanymi przepisami Konstytucji prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji winien stwierdzić jej nieważność. Spółka kwestionuje treść uchwały w zakresie przyznania Prezydentowi Miasta uprawnienia do wydawania zaleceń pokontrolnych, do żądania od podmiotu kontrolowanego w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień ich usunięcia. Odnosząc się do postawionego zarzutu przede wszystkim należy przywołać treść art. 90 ust. 4 u.s.o. Stanowi on, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Wynika zatem z niego jednoznacznie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji. Tryb w rozumieniu potocznym wg słownika języka polskiego oznacza – ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system, np. sprawa odbyła się w trybie przyśpieszonym (por. E. Sobol red.: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 913/12, LEX nr 1247560). Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 u.s.o. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1321/11, LEX nr 1145222). Wynika zatem z powyższego, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji. W wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11, LEX nr 1367204 odnoszącym się do uchwały dotyczącej przyznawania i rozliczania dotacji, kwestionowanej także przez skarżącą kasacyjnie Spółkę "Ż.", wprawdzie jej skarga na tą uchwałę została odurzona przez Sąd I instancji, jednak ocenie Sądu akt ten podlegał w związku ze skutecznym złożeniem skargi przez inny podmiot, a mianowicie przez Spółkę "C.", NSA skonstatował, że ustawodawca pozostawia pewien margines luzu prawodawcy podustawowemu, aby zrealizował uchwalanymi przepisami cel wskazany w delegacji ustawowej. Stwierdził także, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić zalecenia pokontrolne, w tym żądanie od podmiotu kontrolowanego w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień ich usunięcia. Może to być system, w ramach którego wykorzystane zostaną instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejecie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. Warto zatem w tym miejscu przywołać treść uregulowań ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (jednolity tekst: Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.), zwanej dalej u.k.s. Z art. 27 ust. 1 pkt 7 u.k.s. wynika, że wynik kontroli powinien zawierać termin usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez organ kontroli skarbowej. Ustęp 6 tego artykułu stanowi zaś, że kontrolowany jest obowiązany, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w ust. 4, w ciągu 30 dni po upływie terminu określonego w ust. 1 pkt 7, poinformować organ kontroli skarbowej o sposobie usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Natomiast ust. 7 przewiduje, że organ kontroli skarbowej może zwrócić się do kontrolowanego o dodatkowe wyjaśnienia w związku z informacją, o której mowa w ust. 6. Wskazane regulacje odnoszą się wprost do zaleceń pokontrolnych, obowiązku usunięcia nieprawidłowości, żądania dodatkowych wyjaśnień. Podkreślić należy, że rozwiązania te funkcjonują w ramach procedury kontrolnej. Mając na względzie powyższe nie można się zgodzić z zarzutem błędnej wykładni art. 90 ust. 4 u.s.o. i w konsekwencji naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a., a także przepisów art. 2, art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP. Końcowo, odnosząc się do wniosku Rady Miasta C. z dnia 2 stycznia 2014 r. o umorzenie postępowania ze skargi kasacyjnej Spółki "Ż.", ze względu na usunięcie z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały i w konsekwencji bezprzedmiotowość postępowania, stwierdzić należy, przyznając jednocześnie rację Spółce, która udzieliła odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 8 stycznia 2014 r., że brak jest podstaw do umorzenia postępowania kasacyjnego. W myśl orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767). Uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tą uchwałę, ponieważ sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. postanowienie NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, LEX nr 1286291). Poza tym skonstatować wypada, że przedmiotem kasacyjnego zaskarżenia nie jest sporna uchwała a wyrok Sądu I instancji oddalający skargę, który funkcjonuje w obrocie prawnym. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.