I SA/Gd 1321/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. B. P. N. B. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 26 stycznia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia dotacji dla niepublicznych przedszkoli oddala skargę. W skardze z dnia 6 grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Gminy S. Nr [...] z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy S. dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu prawidłowości ich wykorzystania (dalej zaskarżona uchwała) W. B. dyrektor Przedszkola Niepublicznego A (dalej skarżąca) wniosła o u chylenie jako niezgodnych z ustawą o systemie oświaty zapisów tej uchwały tj.: § 5 pkt 1 wraz z załącznikiem 3, załącznika nr 4 w części dotyczącej zestawienia faktur i wydatków i § 7 pkt 5. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 26 października 2011 r. skarżąca wezwała Radę Gminy S. (dalej Rada Gminy) do usunięcia naruszenia prawa przez unieważnienie: § 5 pkt 1 wraz z załącznikiem nr 3, załącznika nr 4 w części dotyczącej zestawienia faktur i wydatków oraz § 7 pkt 5 zaskarżonej uchwały, jednakże Rada Gminy w ustawowym terminie nie zajęła się rozpatrzeniem wniesionego wezwania. Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 21 listopada 2011 r. Rada Gminy poinformowała ją, że wezwanie nie zostało załatwione z uwagi na brak sesji i jednocześnie poinformowała ją, że jej skarga zostanie rozpatrzona na najbliższej sesji, która odbędzie się 20 grudnia 2011 r. Jednakże, jak wskazała skarżąca, najbliższa sesja odbyła się w dniu 30 listopada 2011 r. i nie była na niej rozpatrzona jej skarga. Do skargi skarżąca załączyła: 1) wezwanie Rady Gminy z dnia 26 października 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa, 2) zaskarżoną uchwałę, 3) pismo Rady Gminy z dnia 21 listopada 2011 r., wydruk z Bip Urzędu Gminy S. W odpowiedzi na skargę z dnia 21 grudnia 2011 r. Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że skarżąca wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie wskazanych postanowień zaskarżonej uchwały tj.: postanowienia § 5 pkt 1 dotyczącego rozliczania otrzymanej dotacji za miesiąc poprzedni, postanowienia § 5 pkt 2 w części dotyczącej załącznika nr 4 określającego wzór rozliczenia rocznego otrzymanej dotacji w roku poprzednim oraz postanowienia § 7 ust. 5 ustanawiającego uprawnienie osób kontrolujących placówkę do żądania od prowadzącego poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii okazywanych przez placówkę dokumentów oraz udzielania pisemnych odpowiedzi i wyjaśnień, podnosząc, że zapisy te wykraczają poza ustawowe upoważnienie wynikające z ustawy o systemie oświaty, jak też są one sprzeczne z orzecznictwem sądów administracyjnych. Rada Gminy nie podzieliła zastrzeżeń skarżącej i chwałą NR [...] z dnia 20 grudnia 2011 r. o reasumpcji zaskarżonej uchwały odmówiła skarżącej usunięcia wnioskowanych zapisów z treści tejże uchwały. W dniu 25 października 2011 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy S. dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Rada Gminy wskazała, że powyższa uchwała została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. POM. z dnia 29 listopada 2011 r. Nr 158, poz. 3317 i weszła w życie z dniem 14 grudnia 2011 r., uchylając w całości w postanowieniu § 10 zaskarżoną uchwałę, której niektóre zapisy są przedmiotem skargi. Zdaniem Rady Gminy utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały skutkuje bezprzedmiotowością skargi, dlatego postępowanie w niniejszej sprawie winno ulec umorzeniu. Do odpowiedzi na skargę załączono: uchwałę Nr [...] z dnia 20 grudnia 2011 r. o reasumpcji zaskarżonej uchwały, 2) uchwałę Nr [...] z dnia 25 października 2011 r., 3) uchwałę Nr [...] z dnia 21 sierpnia 2007 r. w sprawie wyboru osoby do reprezentowania Rady Gminy przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w dniu 21 marca 2012 r. skarżąca podniosła, że jej zdaniem nie ma podstaw do umorzenia postępowania sądowego, o co wniosła gmina, albowiem wskazana przez nią uchwała obowiązuje od dnia 14 grudnia 2011 r., a więc dotyczy innego okresu aniżeli zaskarżona uchwała. Podniosła też, że należy odróżnić etap rozliczenia dotacji i etap kontroli wykorzystania, tymczasem gmina te oba etapy łączy. Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała rozszerza kompetencje kontrolujących w stosunku do zapisów ustawowych. Kontrolerzy mają prawo tylko do wglądu do dokumentacji finansowej, nie mogą zaś żądać dokumentacji w formie pisemnej. Z obowiązujących przepisów poza zaskarżoną uchwałą nie wynika obowiązek sporządzania zestawienia faktur, a jedynie obowiązek przedstawienia ilościowego przedszkolaków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 R. Poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a. – stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a Stosownie do przywołanego przepisu Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn (niż wskazane w pkt 1 i 2 tego artykułu). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tylko bowiem stwierdzenie nieważności eliminuje skutki jej zastosowania w całym okresie obowiązywania zakwestionowanych przepisów tej uchwały. Pogląd ten jako dominujący był niejednokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2010 r., I OSK 368/10, z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06 i z dnia 4 marca 2005 r., OSK 1290/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów ww. wniosek o umorzenie postępowania uznać należy za chybiony, gdyż w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiły żadne zdarzenia mogące skutkować jego bezprzedmiotowością. Przechodząc do rozpoznania zgodności z prawem zakwestionowanych przez skarżącą postanowień zaskarżonej uchwały, Sąd wskazuje, że: Zgodnie z § 5 zaskarżonej uchwały osoba prowadząca placówkę jest zobowiązana do: 1) sporządzania i składania Wójtowi do dnia 20-tego każdego miesiąca, rozliczenia otrzymanej dotacji za miesiąc poprzedni, rozliczenie zawiera rodzaj i wartość wydatków sfinansowanych z dotacji, zgodnie z załącznikiem Nr 3; 2) sporządzania i składania Wójtowi do dnia 15 lutego następnego roku budżetowego rozliczenia z otrzymanej dotacji rocznej. Rozliczenie dotacji powinno uwzględniać faktyczną liczbę uczniów uczęszczających do placówki, za okres rozliczenia dotacji, w rozbiciu na miesiące z podaniem liczby uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca, do rozliczenia winien być załączony wykaz uczniów z datą urodzenia i adresem zamieszkania. Wzór rozliczenia dotacji stanowi załącznik Nr 4 do niniejszej uchwały. Stosownie zaś do § 7 ust. 5 zaskarżonej uchwały w ramach dokumentacji okazywanej przez placówkę, osoby kontrolujące mają prawo żądać stosownych kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem oraz żądać udzielania odpowiedzi i wyjaśnień pisemnych. Zakwestionowane przez skarżącą zapisy uchwały obligują podmiot otrzymujący dotację do sporządzania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji za miesiąc poprzedni oraz sporządzenia rozliczenia z otrzymanej dotacji rocznej, a także nakładają na beneficjenta środków publicznych obowiązek sporządzenia, na żądanie kontrolującego, niezbędnych do kontroli odpisów z dokumentów (poświadczonych za zgodność z oryginałem), jak również udzielania pisemnych odpowiedzi i wyjaśnień. Załącznik nr 4 do zaskarżonej uchwały przewiduje zaś wyszczególnienie rodzajów wydatków bieżących na: wynagrodzenie pracowników, pochodne od tych wynagrodzeń, zakup mediów, zakup wyposażenia i książek i pomocy dydaktycznych, remonty bieżące, wydatki dotyczące najmu pomieszczeń na zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze, innych niewymienionych. Nadto obliguje podmiot prowadzący przedszkole do opisania dowodów potwierdzających poniesienie tych wydatków, w szczególności wskazania nr dowodu księgowego, numeru i daty faktury lub rachunku, daty ich zapłaty, opisu wydatku, kwoty całkowitej (w tym dotacji z gminy). Jak wynika z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 26 października 2011 r., skarżąca kwestionuje legalność rozliczenia wykorzystanej dotacji na podstawie zestawienia wydatków, uważając, iż jest to działanie właściwe jedynie dla dotacji celowych. Zdaniem skarżącej przedszkole niepubliczne otrzymuje dotację podmiotową, a w konsekwencji nie podlega obowiązkowi rozliczania co do kierunków wykorzystania dotacji, rozliczenie dotacji podmiotowej powinno bowiem nastąpić tylko na podstawie danych zawartych we wniosku, tj. na podstawie podanej faktycznej liczby uczniów. Sąd stwierdza, że ustawową delegację dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania zawiera przepis art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przy określaniu zasad udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości ich wykorzystania organ uwzględnia w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Nie może budzić wątpliwości, iż ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli, jaka może zostać przeprowadzona z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. Wynika to wprost z treści art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Pozostaje zatem rozważyć, jak należy rozumieć przyznane przez ustawodawcę uprawnienie do określenia trybu i zakresu dopuszczalnej kontroli oraz czy zakwestionowane zapisy uchwały mieszczą się w zakresie ustawowej delegacji. Pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli. W ocenie Sądu zakwestionowane zapisy uchwały wpisują się w tak określone ustawowe ramy delegacji. Analizując treść art. 90 ustawy o systemie oświaty, należy zauważyć, że ustawodawca wprowadził zróżnicowanie w zakresie elementów przesądzających o przyznaniu dotacji oraz o jej późniejszym wykorzystaniu. Przyznanie dotacji dla niepublicznych przedszkoli ma charakter podmiotowy, albowiem pozostaje w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy mają uczęszczać do przedszkola. Dodatkowo przyznanie dotacji jest ograniczone terminem udzielenia informacji o planowanej liczbie uczniów przez podmiot prowadzący przedszkole. Z kolei wydatkowanie już udzielonej dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Wskazuje na to explicite treść art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym dotacje mają być przeznaczane na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a przy tym mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Jednocześnie w art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu, elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć. W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że zakwestionowane przez skarżącą zapisy zaskarżonej uchwały nie pozostają w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji. W ocenie Sądu rozliczenia wykorzystanej dotacji na podstawie zestawienia rodzaju poniesionych kosztów oraz ustanowienie obowiązku opisywania dowodów ich poniesienia w sposób, o jakim mowa w załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały, wpisuje się w uprawnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia elementów niezbędnych do przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Obowiązek ten daje bowiem możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, i sprawdzenia, czy udzielona dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy. W ocenie Sądu także ustanowienie zaskarżoną uchwałą obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Prowadzenie sprawozdawczości stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystania środków pieniężnych przekazanych beneficjentowi z tytułu udzielonej dotacji. Wprowadzenie tego obowiązku mieści się w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który służyć ma temu celowi. Zatem zarówno § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały poprzez nałożenie obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji za miesiąc poprzedni zgodnie z załącznikiem nr 3, jak i rocznego rozliczenia dotacji według wzoru stanowiącego załącznik nr 4 nie sprzeciwia się delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Podobnie w ocenie Sądu § 7 ust. 5 zaskarżonej uchwały nakładający na beneficjenta dotacji obowiązek sporządzenia, na żądanie kontrolującego, stosownych kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem oraz udzielania odpowiedzi i wyjaśnień pisemnych, nie narusza art. 90 ust. 4 u.s.o. Powyższy zapis zaskarżonej uchwały nakłada na beneficjenta dotacji obowiązek współdziałania z kontrolującym. Pamiętać należy, o treści przepisu art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Z powyższego nie należy jednakże wywodzić, jak to uczyniła skarżąca, że zaskarżona uchwała, wychodząc poza ustawową delegację, rozszerzyła uprawnienia kontrolerów o prawo do żądania kopii i udzielania pisemnych odpowiedzi i wyjaśnień. Pogląd skarżącej, że z uwagi na treść zapisu ustawowego podmiot uzyskujący dotację nie ma obowiązku podejmowania innych, dodatkowych czynności jest nietrafny. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez sporządzanie niezbędnych kopii dokumentów (poświadczonych za zgodność z oryginałem), jak również udzielania pisemnych odpowiedzi i wyjaśnień. W ocenie Sądu analizowany zapis uchwały jest przy tym wystarczająco jednoznaczny i zrozumiały, aby możliwe było jego zastosowanie w praktyce. Tego rodzaju obowiązki stanowią element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Dla oceny legalności zapisów zaskarżonej chwały nie bez znaczenia jest również to, że to z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prerogatywę do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby bowiem prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do przedszkoli, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Zatem przepis art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren przedszkola oraz prawo do przeglądania dokumentacji przedszkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Niemniej jednak w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia z wykorzystania środków pieniężnych, obowiązku odpowiedniego opisywania faktur, a także obowiązku sporządzania, w zakresie niezbędnym do kontroli, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również udzielania pisemnych odpowiedzi lub wyjaśnień. Takie zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Należy także nadmienić, że prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Gd 1269/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała w zakresie ww. regulacji nie jest niezgodna z delegacją ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz nie narusza postanowień art. 94 Konstytucji (co zarzuciła skarżąca w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa). Na koniec wskazać należy, iż Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku tut. Sądu z dnia 14 września 2011 r., I SA/Gd 663/11, na który powołuje się skarżąca w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 26 października 2011 r., a zgodnie z którym rozliczenie dotacji pozostaje w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.