II SAB/Wa 784/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawy ze skargi D. W. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania o wykroczenie oraz wytoczenie powództwa o ustalenie stosunku pracy postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 10 maja 2019 r. D. W. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Okręgowego Inspektora Pracy w [...] oraz do Okręgowego Inspektora Pracy w [...] (zwanego dalej: "Okręgowym Inspektorem Pracy") o przeprowadzenie kontroli w Spółce z o.o. [...] z siedzibą w W. w zakresie "niespełnienia przez tę spółkę obowiązku wypłacenia mi wynagrodzenia za luty 2019 r." oraz "zastąpienia umowy o pracę umową cywilnoprawną", jak również wystąpienia w moim imieniu do Sądu Pracy w K. z pozwem o ustalenie istnienia stosunku pracy". Okręgowy Inspektor Pracy przeprowadził kontrolę w Spółce, o wynikach której poinformował Skarżącego pismem z dnia [...] lipca 2019 r., podpisanym przez starszego inspektora pracy A. D. Pismem z dnia 13 sierpnia 2019 r. Skarżący wystąpił do Okręgowego Inspektora Pracy z ponagleniem w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), wnosząc o załatwienie jego sprawy poprzez wszczęcie postępowania o wykroczenie (lub wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania) oraz o wytoczenie w jego imieniu powództwa o ustalenie stosunku pracy, a także zarzucając bezczynność inspektora pracy A. D. w załatwieniu jego sprawy. Jednocześnie Skarżący wskazał, że w przypadku stwierdzenia bezczynności, wnosi o zobowiązanie inspektora pracy do załatwienia jego sprawy, a także zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności. Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy udzielił Skarżącemu odpowiedzi w piśmie z dnia 3 września 2019 r. wskazując w szczególności, że kontrola przeprowadzona w siedzibie Spółki w W. była jedynie częścią czynności wyjaśniających w sprawie, zaś dokumentacja z kontroli została przekazana zgodnie z właściwością miejscową do Okręgowego Inspektora Pracy w [...], gdzie dokonana zostanie definitywna jej ocena. Skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie: 1) wszczęcia postępowania o wykroczenie (lub wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o wykroczenie); 2) wytoczenia w jego imieniu powództwa o ustalenie stosunku pracy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że inspektor pracy – A. D. nie załatwiła jego wniosku w terminie jednego miesiąca, lecz wyznaczyła nowy termin do 12 sierpnia 2019 r., do którego sprawa również nie została załatwiona merytorycznie. Zdaniem Skarżącego pozwala to stwierdzić, że organ pozostaje bezczynny. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej odrzucenie wskazując, że Skarżący wystąpił pismem z dnia 10 maja 2019 r. (data wpływu do organu: 14 maja 2019 r.), które należy traktować jako skargę złożoną w trybie art. 227 § 1 k.p.a. Mając zatem na uwadze, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach dotyczących tego rodzaju skarg, to wniesienie skargi na bezczynność jest również niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jako taka podlega odrzuceniu. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r. o sygn. akt II GSK 1101/08; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres ten został wyznaczony przez przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), którymi zastrzeżono, że bezczynność musi dotyczyć przypadków określonych w pkt 1-4a bądź też innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu, żądanie strony nie mieści się w powyższych ramach. Przede wszystkim zauważyć należy, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której organy Państwowej Inspekcji Pracy zobligowane byłyby do wydania decyzji administracyjnej. O sytuacji takiej można bowiem mówić tylko wtedy, gdy wszczęte zostało postępowanie administracyjne. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że żadne postępowanie administracyjne, w przedmiocie objętym niniejszą skargą, nie zostało uruchomione. Wyjaśnić należy, że z istoty nadzorczego i kontrolnego działania organów Państwowej Inspekcji Pracy wynika, że są to działania podejmowane przez te organy z urzędu, a nie na wniosek innych osób, które jedynie mogą zgłaszać określone zdarzenia, czy sygnalizować występowanie okoliczności wskazujących na konieczność lub celowość owych działań. W przepisach ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz.1251) postanowiono bowiem, że do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy nadzór i kontrola przestrzegania przepisów pracy (art. 10 ust. 1 pkt 1), zaś w razie stwierdzenia naruszenia organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do podjęcia działań określonych w art. 11 tej ustawy, w tym do wydawania określonych nakazów. Zgodnie z art. 19 ust. 1 omawianej ustawy, do zakresu działania okręgowego inspektora pracy należy w szczególności wydawanie decyzji w przypadku stwierdzenia zagrożenia stanu bezpieczeństwa i higieny pracy (pkt 4) oraz rozpatrywanie odwołań od nakazów i innych decyzji inspektorów pracy (pkt 2). Postępowanie kontrolne uregulowane zostało natomiast w Rozdziale 4 ustawy. Kontrole przeprowadzają inspektorzy pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej inspektoratów pracy (art. 22 ust. 1), zaś ustalenia kontroli dokumentowane są w formie protokołu (art. 31 ust. 1). Jak wynika z kolei z przepisu art. 31 ust. 4 ustawy, przed podpisaniem protokołu kontroli przysługuje prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole – tylko podmiotowi kontrolowanemu. Przywołane regulacje prowadzą, w ocenie Sądu, do jednoznacznego wniosku, że stroną postępowania administracyjnego w ten sposób wszczętego jest wyłącznie pracodawca, w stosunku do którego adresowane są ewentualne nakazy lub inne akty inspektora pracy. Stanowisko takie uzasadnione jest tym, że inspektor pracy nie rozstrzyga o uprawnieniach pracowniczych, ani nie realizuje roszczeń pracowników, co przewidziane jest dla drogi cywilnoprawnej, natomiast jego zadania mają na celu wymuszenia przestrzegania przez pracodawców prawa pracy, w drodze działań nadzorczych i kontrolnych, dlatego też stronami postępowania administracyjnego przed inspektorem pracy nie są pracownicy. W tej sytuacji, skoro postępowanie w zakresie inspekcji pracy wszczynane jest z urzędu, to skarga na bezczynność jest w niniejszym przypadku niedopuszczalna, gdyż Okręgowy Inspektor Pracy nie wszczął żadnego postępowania administracyjnego. Odnosząc się z kolei do wniesionego przez Skarżącego "ponaglenia" z dnia 13 sierpnia 2019 r. na bezczynność inspektora pracy – A. D., to zdaniem Sądu, pismo takie można byłoby jedynie traktować jako skargę złożoną w trybie regulacji Działu VIII k.p.a., na co słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę. Skarga taka ma charakter skargi powszechnej, w stosunku do której brak jest po stronie sądu administracyjnego legitymacji do jej rozpoznania. Działanie administracji publicznej w trybie opartym o przepisy Działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych, z uwagi na to, że nie mieści się katalogu zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 395/06). Reasumując powyższe stwierdzić należało, że zaskarżona bezczynność organu nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę odrzucić, o czym orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., w sentencji postanowienia.