II SAB/Wr 64/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi I. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy fermy drobiu oddala skargę w całości. I. S. (dalej: skarżąca) reprezentowana przez ojca E. Ż. zaskarżyła bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB, organ) w sprawie rozpatrzenia wniosku o podjęcie czynności w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy fermy drobiu położonej na działkach nr [...] i [...] w J., gmina C. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych: Pismem z 26 IX 2018 r. skarżąca zwróciła się do PINB wnosząc o podjęcie "czynności wynikających z Prawa budowlanego" w sprawie obiektów znajdujących się na fermie drobiu zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w J. i informując o przeprowadzanych przez nowego właściciela pracach remontowych. W odpowiedzi pismem z dnia 1 X 2018 r. PINB poinformował skarżącą, że biorąc pod uwagę usytuowanie nieruchomości, których jest właścicielką oraz uwzględniając definicję obszaru oddziaływania obiektu nie można przyjąć, że posiada interes prawny w sprawie związanej z ewentualnymi robotami na działkach gruntu nr [...] i [...] w J. Organ wyjaśnił zarazem, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie zmienili się właściciele przedmiotowych działek gruntu oraz że po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym (m. in. w dniu 3 VII 2018 r. wskutek informacji przekazanej przez E. Ż. organ przeprowadził oględziny nieruchomości) stwierdzono brak podstaw do podjęcia dalszych działań w sprawie. Pismem z dnia 8 X 2018 r. skarżąca zwróciła się do PINB wskazując, że odległość obiektów znajdujących się na spornych działkach do granicy z jej działką wynosi 4 m. Nadto przywołała okoliczności wskazujące na uciążliwości dla otoczenia związane z prowadzeniem fermy drobiu i fakt uchwalenia nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., w którym jej działka określona została jako tereny zainwestowania wiejskiego. Pismem z 8 X 2018 r. do PINB zwrócił się również E. Ż. wnosząc o wszczęcie "z urzędu" postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy fermy drobiu na działkach nr [...] i [...] w J. Wnioskodawca wskazał, że obecnie na terenie tych działek wykonywane są roboty mające na celu modernizację instalacji i zintensyfikowanie użytkowania obiektu. W dniu 18 X 2018 r. PINB przeprowadził kontrolę na działkach nr [...] i [...] w obecności ich nowego właściciela, podczas której stwierdzono, że aktualnie obiekt nie jest użytkowany. Na terenie nieruchomości prowadzone są prace konserwacyjne i porządkowe. Celem tych prac jest poprawa stanu technicznego obiektów, które będą użytkowane zgodnie z dotychczasową funkcją tj. jako kurniki. W dniu 9 V 2019 r. wskutek złożonej przez E. Ż. skargi do PINB, organ ten przeprowadził kolejną kontrolę nieruchomości. Na żądanie organu obecny właściciel nieruchomości przedstawił m. in. decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w L., którą wpisano do rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną tj. zakład odchowu drobiu prowadzony przez obecnego właściciela oraz stwierdzono spełnianie przez obiekty fermy wymagań weterynaryjnych. Właściciel kontrolowanej nieruchomości przedłożył również kopię złożonego w Starostwie Powiatowym w L. zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę na terenie fermy. Pismem z 1 VI 2019 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. W skardze na bezczynność skierowanej do tutejszego Sądu skarżąca zarzuciła PINB bezczynność w zakresie rozpatrzenia jej wniosku w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy fermy drobiu. Skarżąca wniosła o zobowiązanie PINB do wydania decyzji administracyjnej w sprawie oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że do dnia złożenia skargi organ – pomimo przeprowadzenia oględzin i postępowania wyjaśniającego – nie wydał decyzji w sprawie. W skardze podkreślono, że organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania ani nie zakończył sprawy wydaniem decyzji, a także nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że podjęte zostały wszystkie przewidziane prawem czynności celem ustalenia, czy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów na działce nr [...] i [...] w J. oraz robót budowlanych prowadzonych w tych obiektach. Wobec niestwierdzenia nieprawidłowości organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie czego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie oceny, czy PINB dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania fermy drobiu oraz przebudowy obiektów związanych z hodowlą kur. Z uwagi na granice podmiotowe skargi, przedmiotem sądowej kontroli nie są zaś objęte te czynności PINB, które związane są z wnioskami kierowanymi w imieniu własnym przez E. Ż., bowiem nie wniósł on ponaglenia ani skargi na bezczynność. Przy tak zdefiniowanym przedmiocie zaskarżenia, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zatem kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność. W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie natomiast do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Jak wynika z akt sprawy - będąca przedmiotem rozpoznania skarga na bezczynność PINB została poprzedzona ponagleniem z dnia 1 VI 2019 r., a w związku z tym uznać należało, że jest ona dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Złożona skarga nie jest jednak uzasadniona. Należy podkreślić, że skierowany przez skarżącą w dniu 26 IX 2018 r. do PINB wniosek sformułowany został jako żądanie podjęcia "czynności wynikających z Prawa budowlanego". Skarżąca nie zażądała wydania decyzji administracyjnej, czy wszczęcia postępowania administracyjnego. W konsekwencji treść jej wniosku mogła być przez PINB zinterpretowana jako żądanie podjęcia wyłącznie czynności kontrolnych wynikających z art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej: p.b.). Organy nadzoru budowlanego wraz z innymi organami typu inspekcyjnego współtworzą tzw. policję administracyjną. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1-2 p.b. do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy: 1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a)zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b)warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10; 2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą. Ponadto, zgodnie z ust. 4 cytowanego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. W świetle przytoczonych przepisów zauważyć należy, że organy nadzoru budowlanego zasadniczo powołane są do sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, zaś decyzje administracyjne wydają w sprawach określonych ustawą. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy PINB miałby obowiązek wydania decyzji, jeżeli jednoznacznie zażądałaby tego skarżąca (chyba że PINB stwierdziłby podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a.) lub jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli na nieruchomości stwierdziłby naruszenie przepisów prawa budowlanego wymagające wydania decyzji z urzędu. Jednakże skoro skarżąca nie zażądała wydania decyzji administracyjnej, zaś PINB po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego nie stwierdził podstaw do wydania decyzji z urzędu, brak jest przesłanek do uznania, że organ dopuścił się bezczynności. W świetle powyższego nie może odnieść skutku argumentacja skarżącej, w której powołuje się ona na zaniechanie przez PINB zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania, niezapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu oraz niewydanie przez organ decyzji. Organ nadzoru budowlanego dokonuje wszczęcia postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości i uchybień przepisom prawa. Mylnie zaś skarżąca sądzi, że przeprowadzone przez PINB czynności w tym trzykrotnie przeprowadzona kontrola na nieruchomości stanowiła etap jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w postaci postępowania dowodowego, w którym istotnie stronom tego postępowania przysługuje szereg uprawnień. Organ bowiem nie działał w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, tym samym nie był obowiązany do zawiadomienia skarżącej, ani jej ojca o dokonywanych czynnościach. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 X 2019 r. sygn. akt II OSK 1716/18 (publ. CBOiS) czynności kontrolne, zwane też sprawdzającymi, prowadzone w trybie art. 81 ust. 4 p.b., mają charakter szczególny w stosunku do czynności prowadzonych w trybie k.p.a., nie są tożsame z oględzinami w rozumieniu art. 79 k.p.a., dlatego nie mają do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg uprzedniego z odpowiednim wyprzedzeniem, zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia takich czynności, czy też zapewnienia w nich udziału inwestora, kierownika budowy, właściciela obiektu, czy innej upoważnionej osoby. Przytoczony wyżej przepis art. 81 ust. 4 p.b. daje samoistną podstawę do przeprowadzenia przez organy kontroli, której ustalenia mogą lecz nie muszą stanowić podstawy do wydania decyzji. Zwykle bowiem to wyniki przeprowadzonych kontroli obiektu budowlanego mogą wskazywać na konieczność uruchomienia postępowania legalizacyjnego. Tym samym czynności kontrolne nie wchodzą zasadniczo w skład postępowania jurysdykcyjnego (choć mogą być w ramach takiego postępowania również przeprowadzone). W konsekwencji nie można przyjąć, że datą wszczęcia postępowania jest dzień przeprowadzenia kontroli lub dzień wniesienia podania o przeprowadzenie kontroli obiektu. Skoro zatem czynności kontrolne wymienione w art. 81 ust. 4 p.b. nie wchodzą w skład postępowania jurysdykcyjnego nie wyznaczają również początku biegu terminu załatwienia sprawy w rozumieniu art. 35 k.p.a. Z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w trybie art. 81 ust. 4 p.b. może bowiem wystąpić każdy podmiot dopatrujący się niezgodności z prawem oznaczonych robót budowlanych. Gdyby takie żądanie inicjowało ogólne postępowanie administracyjne, organy nadzoru budowlanego musiałyby kończyć każdą kontrolę decyzją administracyjną. Tymczasem decyzja administracyjna wydawana jest tylko w przypadkach przewidzianych przez ustawodawcę, gdyż konkretyzuje prawa i obowiązki jej adresatów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 XII 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 77/17, publ. CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że organ administracji publicznej jest obowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego w razie wykrycia w toku czynności kontrolnych okoliczności uzasadniających uruchomienie odpowiedniego trybu legalizacyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ jednak takich okoliczności nie wykrył, szeroko i na bieżąco informując skarżącą o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia, że PINB w L. dopuścił się bezczynności Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Skarga z uwagi na jej przedmiot (skarga na bezczynność), została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.