IV SAB/Po 77/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 06 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K.R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie legalności budowy oddala skargę W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. (data wpływu: [...] czerwca 2017 r.) K. R. na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy "budynku technicznego", usytuowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w K., przy granicy (1,50 m) z działką nr [...] przy ul. [...] w K., należącej do skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na sąsiedniej działce od strony południowej, w odległości 1,50 m od granicy, znajduje się "budynek techniczny". K. R. nie została jednak zawiadomiona o budowie tego obiektu budowlanego. Ponadto Starosta K. w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], powiadomił skarżącą, że w rejestrach pozwoleń na budowę z lat 90 nie odnaleziono informacji dotyczących powyższej inwestycji. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy budynku technicznego (hydroforni) na działce nr [...], przy ul. [...] w K.. Następnie K. R. złożyła ponaglenie, wnosząc o stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności po doręczeniu pisma z dnia [...] czerwca 2017 r., a niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości oraz pociągnięcie do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach pracownika organu nadzoru budowlanego, który nie załatwił sprawy w terminie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że od chwili doręczenia pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. minęły ponad 2 miesiące, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie załatwił sprawy. Tym samym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności. Mimo zapowiedzi rozpatrzenia sprawy, przekazanej w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożyła K. R., wnosząc o zobowiązanie organu administracji publicznej do załatwienia sprawy w określonym terminie. Ponadto skarżąca wniosła o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie połowy kwoty, o jakiej mowa w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a., gdyż sprawa nie została załatwiona w terminie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że od momentu doręczenia pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. upłynęły 2 miesiące. Organ administracji publicznej nie wydał natomiast do chwili obecnej rozstrzygnięcia, mimo zapowiedzi rozstrzygnięcia sprawy w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie zastosował również art. 36 i art. 97 k.p.a. Organ administracji publicznej wskazał tylko na podjęcie stosownych działań wyjaśniających. Stwierdzenie to nie zostało jednak rozwinięte. Ponadto organ wyższego stopnia, mimo upływu 7 dni od dnia otrzymania ponaglenia, nie rozpatrzył tego środka prawnego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak wynika z art. 37 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 37 § 3 k.p.a., że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ponadto w świetle art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek w myśl art. 36 § 2 k.p.a. ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Tym samym bezczynności dotyczy przypadków, gdy organ administracji publicznej, będący zobowiązanym do wydania określonego rozstrzygnięcia, nie czyni tego i nie wyznacza nowego terminu do załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. (data wpływu: [...] czerwca 2017 r.) skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy budynku technicznego, usytuowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w K. (k. 1 akt adm.). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. K. R. wywodziła ponadto konsekwentnie zarówno w ponagleniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu: [...] sierpnia 2017 r.) (k. 18 akt adm.), jak i w skardze z dnia [...] września 2017 r. (k. 4-6 akt sądowych), że powyższe pismo z dnia [...] czerwca 2017 r. skutecznie zainicjowało postępowanie administracyjne, a termin początkowy z art. 35 k.p.a. powinien biec od daty doręczenia wymienionego żądania. Stanowisko to należy uznać za nietrafne. Jak wynika z akt sprawy, organ administracji publicznej po otrzymaniu pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. przystąpił do weryfikacji wniosku w trybie art. 81 ust. 4 pr. bud. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji i podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Konsekwentnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 81 ust. 1 i 4 w zw. z art. 81a, art. 81c ust. 1 i art. 84 ust. 1 pr. bud., określającymi sposób wykonywania czynności sprawdzających, przeprowadził dwukrotnie, tj. w dniach [...] lipca 2017 r. i [...] lipca 2017 r., kontrolę obiektu budowlanego na działce nr [...]. Wyniki tych działań zostały utrwalone w protokołach. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że czynności kontrolne wymienione w art. 81 ust. 4 pr. bud. nie wchodzą w skład samoistnego postępowania jurysdykcyjnego, a zatem nie wyznaczają również początku biegu terminu załatwienia sprawy w rozumieniu art. 35 k.p.a. Z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w trybie art. 81 ust. 4 pr. bud. może bowiem wystąpić każdy podmiot dopatrujący się niezgodności z prawem oznaczonych robót budowlanych. Gdyby takie żądanie inicjowało ogólne postępowanie administracyjne, organy nadzoru budowlanego musiałyby kończyć postępowanie decyzją administracyjną. Ta ostatnia wydawana jest natomiast tylko w przypadkach przewidzianych przez ustawodawcę, gdyż konkretyzuje prawa i obowiązki jej adresatów (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 636/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., II OSK 2806/12, tamże). Czynności kontrolne stanowią także oględziny i są przejawem gromadzenia dowodów w ramach ogólnego postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r., II OSK 1108/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmienna wykładnia podawałaby w wątpliwość sens art. 81 ust. 4 zd. 2 pr. bud., gdyż protokoły kontrolne i tak musiałyby stanowić element materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Podjęcie czynności kontrolnych nie jest zatem równoznaczne z wszczęciem ogólnego postępowania administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r., II OSK 471/16, Centralna Baza Orzeczeń Sadów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., II OSK 2402/14, tamże; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2013 r., II OSK 2622/13, tamże). Trzeba przy tym podkreślić, że nie można co do zasady zarzucić organowi nadzoru budowlanego pozostawania w stanie bezczynności, jeżeli nie zostało zainicjowane postępowanie jurysdykcyjne. Nie ulega natomiast wątpliwości, że organ administracji publicznej jest obowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego w razie wykrycia w toku czynności kontrolnych okoliczności uzasadniających uruchomienie odpowiedniego trybu legalizacyjnego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. We wnioskach zawartych w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie legalności budowy budynku technicznego. Jednocześnie w dniu [...] lipca 2017 r. organ nadzoru budowlanego wydał na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu (k. 9 akt adm.). Pismo to zostało doręczone skarżącej najpóźniej w dniu [...] lipca 2017 r. (data stempla pocztowego placówki oddawczej) (k. 9 akt adm.). Okoliczności te należy również uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Ustawodawca w art. 61 k.p.a. nie określa wyraźnie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Zgodnie przyjmuje się jednak, że chwilą tą jest data podjęcia pierwszej czynności procesowej w stosunku do strony postępowania, o ile strona została o niej powiadomiona. W rozpatrywanej sprawie za datą wszczęcia postępowania administracyjnego należy zatem uznać [...] lipca 2017 r., w którym wydano wspomniane zawiadomienie. Tym samym organ administracji publicznej był zobowiązany w świetle art. 35 § 3 k.p.a. do załatwienia omawianej sprawy do końca [...] sierpnia 2017 r. Jak wynika bowiem z art. 57 § 3 k.p.a., terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniu terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Ponaglenie z dnia [...] sierpnia 2017 r. zostało wniesione w dniu [...] sierpnia 2017 r. Był to zatem ostatni dzień terminu, w którym organ administracji publicznej mógł jeszcze załatwić sprawę zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że wymienione ponaglenie okazało się przedwczesne, a organ administracji publicznej nie dopuścił się bezczynności. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.