II OSK 3607/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3372/17 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3372/17 oddalił skargę Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewydanie w terminie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy [...] (dalej określany również jako skarżący) w dniu 9 września 2015 r., na skutek wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej określanej jako inwestor), wszczął postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa odcinka linii energetycznej SN wraz z kanalizacją optoteletechniczną do wyprowadzenia mocy generowanej przez elektrownie wiatrowe na terenie Gminy [...], na działkach o nr ewid. [...], [...] przewidzianego do realizacji w miejscowości [...], Gmina [...] ". Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2016 r. decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1945; dalej powoływanej jako ustawa o planowaniu), wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 23.000 zł za 46 dni przekroczenia terminu do wydania powołanej wyżej decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak zauważył organ decyzję należało wydać w terminie 65 od dnia złożenia wniosku, tymczasem postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem inwestora trwało 143 dni. Zażalenie od tego postanowienia wniósł skarżący podnosząc, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem inwestora nie stanowiło realizacji inwestycji celu publicznego. Minister Infrastruktury i Budownictwa powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności stwierdził, że jego zdaniem Wojewoda błędnie ustalił okres podlegający odliczeniu od biegu ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, co miało wpływ na wymiar kary nałożonej na skarżącego. Termin został przekroczony przez skarżącego o 64 dni, co powinno być równoznaczne z wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 32.000 zł, a nie - jak to uczynił organ pierwszej instancji - w wysokości 23.000 zł za przekroczenie o 46 dni terminu. Dlatego też postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. w tym zakresie zostało wydane z naruszeniem art. 51 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu, jednakże naruszenie to nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa, dlatego taka wada orzeczenia nie mogła być podstawą do wydania decyzji reformatoryjnej. Następnie organ odwoławczy podniósł, że postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wszczynane są na wniosek inwestora. Organ administracji publicznej związany jest treścią takiego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku. Jednakże w przypadku, gdy w trakcie analizy dopuszczalności wniosku powstaną wątpliwości co do jego treści, tak jak to miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, organ powinien wezwać inwestora do ich wyjaśnienia i wprowadzenia do wniosku stosownych zmian. W sytuacji zaś, gdy inwestor nie zgadza się na zmianę kwalifikacji wniosku, należy wydać decyzję odmowną, bowiem okoliczność ta nie wyłącza odpowiedzialności organu za opóźnienia powstałe w rozpoznaniu wniosku. Nawiązując do tych uwag organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że inwestor stracił zainteresowanie realizacją inwestycji, ewentualne zaniechanie budowy elektrowni wiatrowej pozostaje bez wpływu na ustalenie wymiaru zwłoki skarżącego w załatwieniu tej sprawy. Nie można również tłumaczyć niewydania w terminie decyzji niezakończeniem innych postępowań przed Najwyższą Izbą Kontroli czy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji elektrowni wiatrowych. Skarżący złożył na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w szczególności zarzucając jej naruszenie art. 51 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez pominięcie faktu, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia kryteriów inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 kwietnia 2018 r. w pierwszej kolejności nawiązał do trybu rozpoznania przedmiotowej skargi i przypomniał przepisy mające zastosowanie w sprawie. Następnie Sąd stwierdził, że przedmiotowa inwestycja została określona przez inwestora jako inwestycja celu publicznego i w takim postępowaniu miał do niej zastosowanie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu. Rozwijając ten wątek Sąd zaznaczył, że termin 65 dni od dnia złożenia wniosku dotyczy każdej decyzji kończącej postępowanie, wszczęte wskutek złożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli więc skarżący uważał, że wniosek inwestora nie jest kompletny, powinien wezwać do jego uzupełnienia, zakreślając stosowny termin, a po jego bezskutecznym upływie miałby podstawę do pozostawienia podania inwestora bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji przedmiotowe postępowanie zakończone zostało wydaniem decyzji odmownej z naruszeniem przepisów o terminie załatwiania tego rodzaju spraw. Bez znaczenia przy tym jest, z jakich przyczyn doszło do wydania decyzji odmownej. Organ administracji publicznej, jakkolwiek związany jest treścią żądania wniosku, to w sytuacji, gdy powstają wątpliwości co do jego treści, powinien wezwać inwestora do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i do wprowadzenia we wniosku stosownych zmian. Jeśli jednak inwestor nie przystałby na taką zmianę kwalifikacji wniosku, wówczas należałoby wydać decyzję odmowną. W każdej więc sytuacji, gdy wnioskodawca żąda wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego postępowanie, jeśli zostało wszczęte, powinno zakończyć się w formie decyzji. W tym kontekście Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie niezależnie od tego czy inwestycja stanowiła cel publiczny, czy też - jak przyjął skarżący - należało wydać decyzję odmowną z racji niezakwalifikowania jej do tego typu decyzji, po stronie organu pzachodziła konieczność zastosowania się do terminu wynikającego z art. 51 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie jeden zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisów art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 654), w związku z art. 50 ust. 1 zd. pierwsze i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm., dalej określanej u.g.n.), poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przedmiotem postępowania była lokalizacja inwestycji celu publicznego, a tym samym, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej w rozumieniu art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu. W oparciu o powyższą podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności w całości postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął podniesiony zarzut wskazując, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że postępowanie toczące się przed skarżącym dotyczyło lokalizacji inwestycji celu publicznego. W jego ocenie o statusie inwestycji nie rozstrzyga wola organu lokalizacyjnego, ale natura przedmiotu sprawy oraz bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Pełnomocnik wskazał przy tym, że zgodnie z art. 50 ust. 1 zd. pierwsze i art. 2 pkt 5 ustawy to art. 6 u.g.n. rozstrzyga o ujęciu inwestycji w zamkniętym katalogu inwestycji służących realizacji celu publicznego. Bezspornym jest zatem, że elektrownia wiatrowa nie została przez ustawodawcę ujęta w tym katalogu. W kolejnym fragmencie uzasadnienia autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w art. 14 ust. 6 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jednoznacznie przesądzono, że inwestycje obejmujące elektrownie wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną umożliwiającą ich działanie, lokalizowane są na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a błędne jej nazwanie decyzją inwestcji celu publicznego, nie może uzasadniać nałożenia kary za przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego dokonywana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie o podstawę naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), co sprawia, że należało ją rozpoznać mając na uwadze stan faktyczny sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku. Nie można bowiem zwalczać ustaleń faktycznych za pomocą zarzutów materialnoprawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2254/18, Lex nr 2725491). Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powołanych w niej materialnoprawnych przepisów ogniskuje się zaś wokół jednego, spornego między stronami zagadnienia, tj. przedmiotu zakończonego postępowania, poprzedzającego postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji. Zdaniem pełnomocnika budowa linii energetycznej wraz z kanalizacją do wyprowadzenia mocy z instalacji wykorzystującej do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru (jak również budowa elektrowni wiatrowej) nie stanowi realizacji celu publicznego, w związku z tym brak było podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Odnosząc się tak skonstruowanego zarzutu należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji przyjął, i co nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, że skarżący Wójt Gminy na wniosek inwestora w dniu 10 września 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego polegającego na " budowie odcinka linii energetycznej SN wraz z kanalizacją optoteletechniczną do wyprowadzenia mocy generowanej przez elektrownie wiatrowe ...", prowadził to postępowanie w tym przedmiocie i zakończył je wydaniem w dniu [...] stycznia 2016 r. decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji wskazanej inwestycji. Zatem to wniosek inwestora o wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji tej konkretnej inwestycji wyznaczył przedmiot postępowania, a w jego ramach organ podejmował czynności, w tym poprzez wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku, procesował w trybie przepisów art. 50 i następne ustawy o planowaniu, wreszcie załatwił sprawę przez wydanie decyzji w granicach wyznaczonych przez wnioskującego o jej wydanie. Przyznać trzeba, że w chwili orzekania w tamtej sprawie zarówno praktyka administracyjna, jak i orzecznictwo sądowe w odniesieniu do spornego w sprawie zagadnienia nie było niejednolite. Prezentowany był pogląd, że zarówno budowa elektrowni wiatrowych, jak i linii energetycznych służących do przesyłania energii wytworzonej w tej instalacji stanowi realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., a zatem inwestycje te lokalizowane są - w przypadku braku planu miejscowego - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrażano także pogląd odmienny odmawiający przyznania tym inwestycjom przymiotu celu publicznego, a zatem że sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy winny zostać ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3061/17, Lex nr 2761961 i podane w nim orzecznictwo). Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają w istocie do podważenia rozstrzygnięcia podjętego w innym postępowaniu. Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, te zaś wyznaczane są przez skargę, ściślej zaś przez przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ze skargi na postanowienie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w związku z niewydaniem w terminie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mógł badać zgodności z prawem decyzji wydanej w poprzedzającym ją postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji. Nie był władny weryfikować prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w tym postępowaniu, przede wszystkim zaś oceniać, czy zamierzenie budowlane w rzeczy samej stanowi lub nie realizację inwestycji celu publicznego. Zgodzić się należy z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że dla oceny zgodności z prawem kontrolowanego postanowienia, wydanego na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu, nie miało znaczenia, że poprzedzające postępowanie zakończone zostało decyzją odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W powołanym przepisie mowa jest o skutkach niewydania przez właściwy organ decyzji "w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego", zatem zarówno pozytywnych, jak i odmawiających ustalenia lokalizacji bez względu na przyczyny odmowy. Skoro więc decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to niezależnie od tego, czy istotnie to zamierzenie budowlane mogło zostać traktowane jako realizacja inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., to miały do niej zastosowanie przepisy dotyczące takich decyzji, w konsekwencji również art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że właściwy organ w toku postępowania wszczętego na skutek wniosku inwestora, kwestionując prawny charakter (kwalifikację) inwestycji przedstawiony przez inwestora, dysponował środkami procesowymi umożliwiającymi zakończenie postępowania już we wczesnej jego stadium, w każdym razie przed upływem ustawowego terminu przewidzianego na załatwienie tego rodzaju spraw. Przedstawione rozważania skłaniają do konkluzji, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 ust. 1 zd. pierwsze w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i art. 6 u.g.n. przez przyjęcie, że przedmiotem postępowania prowadzonego wskutek wniosku inwestora była lokalizacji inwestycji celu publicznego. W kontekście prowadzonej przez pełnomocnika skarżącego argumentacji i przedstawionych rozważań zarzutu tego nie może wspierać powoływanie się na przepis art. 14 ust. 6 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nieobowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. W konsekwencji niezasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu przez zastosowanie tego przepisu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Stosownie zaś do art. 182 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.