II OSK 3095/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 209/19 w sprawie ze skargi O. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz O. V. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 10 lipca 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 209/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy: - w pkt I stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku skarżącego; - w pkt II stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - w pkt III zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - w pkt IV przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 złotych; - w pkt V zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył od powyższego wyroku Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. i art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. poprzez przyjęcie do rozpoznania, rozpoznanie i orzeczenie w sprawie, w której wniesienie skargi było niedopuszczalne z powodu "niewyczerpania środków zaskarżenia" w postaci niezłożenia wcześniejszego ponaglenia przed wniesieniem skargi. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor rozwinął postawione zaskarżonemu wyrokowi zarzuty i przytoczył argumentację na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. V. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, O. V. przedstawił argumenty przemawiające za niezasadnością zarzutów stawianych zaskarżonemu wyrokowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania sądowego, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Jedyny sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut zmierza do wykazania, że składając do Sądu pierwszej instancji skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, skarżący O. V. nie wyczerpał środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Tezę tę autor skargi kasacyjnej opiera na twierdzeniu, że ponaglenie złożone przez stronę na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wpłynęło do organu tego samego dnia, co skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Ponadto, w ocenie kasatora, samo wniesienie ponaglenia nie wystarcza do spełnienia wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, koniecznym jest bowiem faktyczne rozpatrzenie ponaglenia lub bezskuteczny upływ terminu na jego rozpatrzenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że nowelizacja k.p.a., która nastąpiła ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), polegająca m.in. na wprowadzeniu nowej instytucji ponaglenia w miejsce zażalenia na niezałatwienie sprawy, prowadzi do konieczności odmiennej interpretacji art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., aniżeli prezentowana dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych. Do daty tej nowelizacji, na gruncie przepisów k.p.a. przyjmowano dopuszczalność skargi na bezczynność (przewlekłe rozpoznanie sprawy) niezależnie od tego, czy i w jaki sposób organ wyższego stopnia rozpatrzył zażalenie, wniesione w trybie art. 37 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją (por. przykładowo postanowienia NSA: z 10 października 2013 r. sygn. akt I OZ 893/13, z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 326/16, z 4 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1478/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji przyjął, że ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu, jakie złożył O. V. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., oraz skarga do Sądu wpłynęły do organu tego samego dnia tj. [...] lutego 2019 r. Nie ulega w związku z tym wątpliwości, że przed wniesieniem skargi ponaglenie to nie zostało rozpatrzone przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z okoliczności tych nie można wywodzić, że nie wyczerpano środków zaskarżenia. Kontroli sądowej nie jest bowiem poddane rozstrzygnięcie ponaglenia, zaś samo skorzystanie przez stronę z tego środka otwiera jej drogę do sądu, bez względu na to, czy środek ten został już rozpoznany w trybie administracyjnym. Tak więc złożenie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Odnosząc się do istoty sporu w niniejszej sprawie podkreślić należy, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także skargi na bezczynność organu. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wynika, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność) oraz jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie. Stosownie do art. 37 § 2 i 3 k.pa., ponaglenie zawiera uzasadnienie i wnosi się je: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy art. 37 § 4 - § 8 k.p.a. przewidują procedurę związaną z przekazaniem ponaglenia do organu wyższego stopnia oraz formę i sposób rozpatrzenia ponaglenia przez właściwy organ administracji. Wskazane wyżej regulacje wskazują na formalizm ponaglenia, z którego nie można jednak wyprowadzić wniosku, że ponaglenie stanowi tryb instancyjny, jak ma to miejsce w przypadku zażalenia lub odwołania. Te ostatnie środki zaskarżenia wymagają merytorycznego rozpatrzenia, aby warunek dopuszczalności skargi określony w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. został spełniony. W przypadku rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., nie oznacza natomiast możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego, gdyż skardze przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. podlega bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro sposób rozpatrzenia ponaglenia nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to w konsekwencji należy przyjąć, że także oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia nie może być warunkiem dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Za przedstawioną wyżej wykładnią przemawia również treść art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten wskazuje na konieczność złożenia ponaglenia jako warunku formalnego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, jednak nie określa w żaden sposób, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie zakreśla także terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), wprowadzając jedynie warunek, że skargę w tym zakresie można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać i musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Zauważyć również należy, że środki prawne jakie może zastosować organ rozpoznający ponaglenie nie są tożsame ze środkami, które stosuje sąd administracyjny. W szczególności, organ nie może wymierzyć grzywny lub przyznać na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że zasadniczym celem omawianych środków jest doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy, nieuzasadniony staje się wymóg, aby strona po złożeniu ponaglenia musiała czekać na jego rozpatrzenie w celu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ. Stanowisko wyrażane dotychczas w orzecznictwie pozostaje więc nadal aktualne pomimo nowelizacji art. 37 k.p.a., dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, o jakiej mowa była wyżej (por. wyroki NSA: z 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1659/18, z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2558/19, z 29 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2012/19). Wbrew argumentacji wyrażonej przez Wojewodę Dolnośląskiego, brak jest zatem przesłanek do formułowania poglądu, że dla skuteczności złożenia skargi konieczne jest nie tylko wniesienie ponaglenia, lecz potrzebny jest upływ terminu przewidzianego na zajęcie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia przez organ. Zauważyć dodatkowo należy, że organ ma miesięczny termin na przekazanie skargi do sądu, a zatem ma możliwość podjęcia w tym czasie czynności procesowych w ramach sprawy, która jest przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 70/17, na którym autor skargi kasacyjnej opiera argumentację mającą wykazać zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a., art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. W rozpoznawanym przypadku z akt sprawy nie wynika, aby strona najpierw złożyła skargę na bezczynność, a potem ponaglenie. Skarga kasacyjna nie podważyła ustalenia Sądu pierwszej instancji, że obie czynności zostały dokonane tego samego dnia. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, aby dokonano ich w nieprawidłowej kolejności. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można uznać, że warunek uprzedniego wniesienia ponaglenia w rozpoznawanej sprawie nie został zachowany. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia także, że ponieważ obie strony postępowania złożyły oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.