VII SA/Wa 163/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] S. A. Oddziału w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] listopada 2016r. [...], na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23, dalej kpa) po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A Oddział w [...] - utrzymał w mocy postanowienie. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) z [...] października 2016r. nr [...] nakładające 40 000 zł kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania. Organ podkreślił, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego), bądź wydaniu pozwolenia na użytkowanie (art. 55 cyt. ustawy). Naruszenie tego obowiązku skutkuje sankcją z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bez względu na okoliczności towarzyszące temu naruszeniu. Organ nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Dalej GINB wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. udzielił pozwolenia na budowę odcinka gazociągu w/c [...]-[...]- przewiert kierunkowy [...], pod [...] (km 89+910) w [...] (dz. nr [...] obręb [...], [...]nr [...] obręb [...],[...] (kat. XXVI). Od [...]-[...]lipca 2016r. [...] WINB przeprowadził kontrolę gazociągu [...] relacji [...]- [...] - [...] od stacji gazowej I stopnia redukcyjno-pomiarowej [...] do zespołu zaporowo-upustowego nr [...] "[...]". Ustalono, że obiekt jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem (...) odcinek gazociągu pod rz. [...] wypełniono betonem, wykonano nowe przekroczenie siecią gazową na podstawie ww. decyzji z [...] kwietnia 2014r. Na potwierdzenie złożono protokół Nr [...] z odbioru końcowego sieci przesyłowej z [...] lutego 2016 r. (bez załącznika nr [...]). Nie złożono potwierdzenia dopuszczenia do użytkowania tego odcinka. W ww. protokole Nr [...] stwierdzono, że obiekt odpowiada warunkom technicznym i nadaje się do eksploatacji. W protokole z [...] lipca 2016r. w części "C" stwierdzono, że obiekt jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. W dniu [...] lipca 2016 r. dokonano zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego załączono, m.in. protokoły badań i sprawdzeń – wszystkie przed datą, w której kierownik budowy stwierdził w dzienniku budowy zakończenie robót związanych z budową gazociągu oraz przed złożeniem oświadczenia o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia. GINB podzielił stanowisko organu I instancji, że przed zgłoszeniem zakończenia robót, doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Następnie powołał art. 57 ust. 7, 54, 55 oraz 59 f ust. 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że prawidłowo obowiązek wpłacenia kary 40 000 zł. Następnie organ ustosunkował się do zarzutów zażalenia. Skargę na opisane postanowienie złożył [...] S.A. Oddział w [...] i wnosząc o jego uchylenie zarzucił naruszenie: - art. 57 ust. 7 Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 cyt. ustawy; - art. 54 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie, że praca gazociągu wysokoprężnego odbywa się w ruchu ciągłym i ze względu na bezpieczeństwo energetyczne kraju nie może dojść do jego wyłączenia z ruchu; - art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie, iż inwestor zobligowany był przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy do wykonania dokumentacji geodezyjnej, która wpłynęła na okres dokonywanego zgłoszenia; - art. 4 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie, że przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłem gazu jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu wymagań jakościowych; - art. 4 lit. f ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1997r. Prawo Energetyczne (Dz.U.2006.89.625 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że przedsiębiorstwo energetyczne (inwestor) zobligowane jest wywiązywać się z obowiązków w zakresie ochrony interesów odbiorców i ochrony środowiska; - art. 77 i 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i bezpodstawne przyjęcie, iż doszło do nielegalnego użytkowania gazociągu na odcinku przekroczenia pod rzeką [...] w km 89+910; - przepisów postępowania mające zasadniczy wpływ na jego wynik - art. 7, 8, 11 kpa; - niezgodność ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym poprzez bezpodstawne przyjęcie, że doszło do nielegalnego użytkowania gazociągu. Skarżąca wskazała, że na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2014r. przeprowadzono prace związane z wykonaniem nowego przekroczenia rzeki [...]. Roboty zostały odebrane [...] lutego 2016r. protokołem nr[...]z odbioru końcowego sieci przesyłowej. W protokole komisja stwierdziła, że obiekt nadaje się do eksploatacji – co nie oznacza, że był już od tej daty eksploatowany. Od momentu nagazowania odcinka gazociągu do chwili zawiadomienia WINB o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, które nastąpiło dnia [...] lipca 2016r., gazociąg był w fazie ruchu próbnego, gdzie monitorowana była jego praca i stopniowo podnoszono ciśnienie, aż do ciśnienia roboczego. Spółka podkreśliła, że zgodnie z procedurami odnoszącymi się też do zachowania bezpieczeństwa przesyłu gazu (System Eksploatacji Sieci Przesyłowej) obowiązującymi na terenie całej Polski, gazociągi przesyłowe zostają protokolarnie przekazane do eksploatacji po pozytywnym wyniku ruchu próbnego, podpisaniu protokołu odbioru końcowego i braku sprzeciwu WINB. Zachowanie kolejności polegającej na zawiadomieniu WINB o zakończeniu budowy przed nagazowaniem nowego odcinka gazociągu i oczekiwanie na decyzję WINB o niewniesieniu sprzeciwu spowodowałoby wyłączenie gazociągu z ruchu na min 6 tygodni (tj. min 4 tygodnie okres oczekiwania na oklauzulowaną inwentaryzację geodezyjną i 2 tygodnie na wniesienie ewentualnego sprzeciwu przez WINB), co w przypadku sieci przesyłowej gazu nie może mieć miejsca z uwagi na konieczność utrzymania ciągłego przesyłu gazu. Skarżąca zaznaczyła, że z uwagi na konieczność minimalizacji ograniczeń w dostawach dla odbiorców i utrzymania bezpieczeństwa energetycznego kraju wyłączenia gazociągów przesyłowych z ruchu są realizowane na niezbędne minimum dla potrzeb przeprowadzenia prac montażowych nowo wykonanych odcinków gazociągów. W większości przypadków czas ten wynosi 12-16 godzin. Bezpośrednio po zakończeniu prac montażowych i uzyskaniu pozytywnych wyników badań, następuje zagazowanie wyłączonego odcinka (w tym nowo wykonanego) uruchomienie gazociągu przy parametrach niezbędnych dla bezpiecznej pracy gazociągu i systemu przesyłowego. Skarżąca podkreśliła również, że przedmiotowy gazociąg jest użytkowany w sposób ciągły przez 365 dni roku. Gazociąg ten nie został wyłączony z użytkowania żadną decyzją, dlatego trudno utrzymywać, że jest on nielegalnie użytkowany. Poza tym zatwierdzony projekt budowlany, przewidywał wykonanie równoległe do istniejącego gazociągu nowego odcinka wraz z jego włączeniem i "umartwieniem" starego, już nieistniejącego, odcinka. Ponadto, organ nie uwzględnił specyfiki przedsiębiorstwa przesyłającego gaz gazociągami wysokoprężnymi, jakim jest skarżąca . W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie [...] WINB z wymierzające skarżącej karę 40 000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania odcinka gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia [...] relacji [...]–[...] –[...] ([...] –[...]) na odcinku przekroczenia pod [...] w km 89 + 910. Zaznaczyć na wstępie należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Na gruncie rozpatrywanej sprawy przypomnieć również trzeba, że stosownie do art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Ustawodawca dał zatem organom nadzoru budowlanego możliwość przeprowadzenia kontroli poprawności procesu budowlanego w celu zapewnienia wykonania inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego (por. Z. Kostka [w:] A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 756-757). Przyznana organom nadzoru budowlanego, na podstawie art. 54 Prawa budowlanego, możliwość ingerencji w końcową fazę procesu inwestycyjnego, dotyczącą przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego wskazuje wprost, że akceptując - w formie przewidzianej przez przepisy Prawa budowlanego - zamiar rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego, właściwy organ potwierdza zrealizowanie go w sposób zgodny z prawem, bez istotnych odstępstw, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym, przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy zatem rozumieć jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (por. wyrok NSA z 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06, wyrok NSA z 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1519/10). Wskazuje się przy tym, że przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2087/10, wyrok NSA z 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1494/09). Istota sporu w rozpatrywanej w sprawie sprowadza się właśnie do tego, czy skarżąca przystąpiła do użytkowania przedmiotowego odcinka gazociągu, czy też okoliczność taka nie miała miejsca. W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń i zasadnie przyjęły, że skarżąca przystąpiła do użytkowania z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego. Powyższe znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Z akt wynika bowiem, że zakończenie budowy odcinka sieci gazowej nastąpiło w styczniu 2016r., na co wskazuje oświadczenie kierownika budowy złożone [...] stycznia 2016r. oraz dokonany wpis w dzienniku budowy. Odbiór techniczny inwestycji nastąpił natomiast [...] lutego 2016 r. Zauważyć należy, iż z adnotacji urzędowej opatrzonej datą [...] września 2016r., wynika, że próby wytrzymałości/szczelności obiektu przeprowadzono już w dniach [...] listopada 2015 r. i [...] grudnia 2015r., a zgodnie z zapisami w dzienniku budowy prace obejmujące włączenie przedmiotowego odcinka gazociągu do już istniejącej sieci zostały wykonane w grudniu 2015 r. Należy zauważyć, że czynności kontrolne wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego zostały przeprowadzone dopiero po kilku miesiącach, bo w dniach od [...] do [...] lipca 2016r., wówczas stwierdzono, że obiekt jest użytkowany. Natomiast inwestor dopiero [...] lipca 2016r. zawiadomił o zakończeniu budowy przedmiotowego odcinka gazociągu przesyłowego. Jak sama skarżąca wskazuje w uzasadnieniu skargi – stosownie do obowiązujących w Polsce procedur w zakresie zachowania bezpieczeństwa przesyłu gazu (System Eksploatacji Sieci Przesyłowej), gazociągi przesyłowe poddawane są protokolarnemu przekazaniu do eksploatacji po przeprowadzeniu ruchu próbnego z wynikiem pozytywnym oraz podpisaniu protokołu odbioru końcowego i braku sprzeciwu właściwego organu nadzoru budowlanego. Skoro w niniejszej sprawie – jak ustaliły organy – protokół z odbioru końcowego sieci przesyłowej został sporządzony [...] lutego 2016 r., który poprzedziły próby szczelności i wytrzymałości (w dniach [...] listopada 2015 r. i [...] grudnia 2015r.), to nie można było zgodzić się z argumentacją skarżącej, że w dniach od [...] do [...] lipca 2016r, kiedy to organ przeprowadził kontrolę na miejscu, wykonywany był wyłącznie rozruch próbny. Powyższe ustalenia potwierdza również protokół z [...] lipca 2016r., w którym w części "C" stwierdzono, że obiekt jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Wobec powyższego, podzielić należy stanowisko, że inwestor zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonał po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego tj. przystąpił do użytkowania przedmiotowego gazociągu z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego. Dodać przy tym trzeba, iż wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 cyt. ustawy jest obligatoryjne w każdym przypadku, gdy – jak już wskazano wyżej - na inwestorze ciążyła powinność m.in. zawiadomienia o zakończeniu budowy i wstrzymania się z użytkowaniem obiektu w okresie 21 dni, które organ ma na zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji, a inwestor z naruszeniem ww. obowiązku samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Organ nadzoru nie może zatem odstąpić od obowiązku wymierzenia takiej kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia, kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przyjęta przez ustawodawcę metoda zapobiegania i likwidowania samowoli jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami. Nie stanowi wyłącznie represji za naruszenie prawa, ale w istocie jest formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. W tej sprawie kara została prawidłowo wyliczona stosownie do art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wysokość kary stanowi iloczyn: stawki opłaty (s), który zgodnie z ust. 2 tego przepisu wynosi 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Z kolei tabelę współczynników kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynników wielkości obiektu budowlanego (w) zawiera załącznik do Prawa budowlanego. Organy właściwie przyjęły, że przedmiotowy obiekt (gazociąg) należy do Kategorii XXVI – sieci przesyłowe gazu, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 8,0, a współczynnik wielkości obiektu 1,0. W oparciu o powyższe organy prawidłowo wyliczyły, iż kara jako iloczyn dziesięciokrotności stawki opłaty 500 zł oraz powyższych współczynników wynosi 40 000 zł. W ocenie Sądu postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem podstawowych zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369), skargę oddalił.