IV SA/Wa 3026/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 roku nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. [...] działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.) po rozpoznaniu w dniu [...] listopada 2019 r. odwołania złożonego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej Spółka, Inwestor) od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r., znak [...], którą orzekł o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie trzech budynków inwentarskich - kurników wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...] – orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ) z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium rozpoznając sprawę wyjaśniło, że zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, ze szczególnym uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zależności od wyniku tej oceny podjęcie dalszych czynności oraz stosownego rozstrzygnięcia. Z przedłożonych akt postępowania administracyjnego wynika, iż wnioskiem z dnia 28 lutego 2019 r., Spółka wystąpiła do Wójta Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Przedmiotowa inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019, 1839 - dalej rozporządzenie). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2018, 2081 - dalej ustawa). Zasadniczą przesłanką odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego przedsięwzięcia przez Wójta Gminy było negatywne postanowienie wydane przez RDOŚ. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 24 czerwca 2019 r. do akt wpłynęło wezwanie RDOŚ w [...] do uzupełnienia raportu (z dnia [...] czerwca 2019 r.). W związku z treścią ww. pisma organ I instancji pismem z dnia 25 czerwca 2019 r. zwrócił się do wnioskującej Spółki o przedłożenie brakującego materiału dowodowego na wezwanie ww. organu. W ww. piśmie organ I instancji wskazał, iż uzupełnienie raportu należy przedłożyć w terminie 14 dni od daty wpływu wezwania do urzędu (data wpływu - 24 czerwca 2019 r.). Jednocześnie do akt sprawy wpłynęło pismo RDOŚ w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], którym RDOŚ poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy - do dnia 31 października 2019 r. Wezwanie organu I instancji do uzupełnienia treści raportu inwestor odebrał w dniu 1 lipca 2019 r. W dniu 8 lipca 2019 r. do akt sprawy wpłynęło uzupełnienie do raportu z dnia [...] lipca 2019 r., sporządzone przez inwestora w odpowiedzi na wezwanie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 6 czerwca 2019 r. Wójt Gminy, przy piśmie z dnia 8 lipca 2019 r., przekazał ww. uzupełnienie do raportu do ww. Organowi oraz również RDOŚ. Po czym zawiadomieniem z dnia 11 lipca 2019 r. poinformował wnioskodawcę i strony postępowania o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy do dnia 29 listopada 2019 r. W dniu 11 lipca 2019 r. do akt sprawy wpłynęło uzupełnienie do raportu z dnia 8 lipca 2019 r., sporządzone przez Inwestora w odpowiedzi na wezwanie RDOŚ z dnia 19 czerwca 2019 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę przy tym, że ww. uzupełnienie inwestor przedłożył do akt sprawy niezwłocznie, to jest w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania organu I instancji w tymże przedmiocie (nadto nadał je za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 9 lipca 2019 r.). Wójt Gminy przy piśmie z dnia 11 lipca 2019 r. przekazał ww. uzupełnienie RDOŚ oraz do wiadomości jednostkom biorącym udział w postępowaniu. W dniu 22 lipca 2019 r. do akt sprawy wpłynęło postanowienie RDOŚ z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] (co podkreślił organ odwoławczy - wydane już po dacie - po pierwsze przedłożenia uzupełnienia raportu przez inwestora na wezwanie tego organu, po drugie - cztery dni po dacie przesłania tegoż uzupełnienia RDOŚ w [...]), negatywnie uzgadniające warunki realizacji ww. przedsięwzięcia. RDOŚ dokonując weryfikacji złożonego wraz z wnioskiem raportu ooś uznał, że przedstawione w nim informacje z uwagi na braki merytoryczne, nie pozwalają mu na dokonanie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, a tym samym na określenie warunków środowiskowych jego realizacji. W związku z powyższym – jak wskazano wcześniej - pismem dnia 19 czerwca 2019 r. wezwał do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, wyznaczając na uzupełnienie termin 14 dni od daty jego otrzymania. Ww. wezwanie RDOŚ zostało odebrane przez Wójta Gminy 24 czerwca 2019 r. Termin złożenia uzupełnienia upłynął w dniu 8 lipca 2019 r. RDOŚ wskazał, iż do dnia wydania przedmiotowego postanowienia, to jest do dnia [...] lipca 2019 r. nie przedłożono uzupełnienia dokumentacji. Organ podał dodatkowo, iż w dniu 11 lipca 2019 r. do RDOŚ przy piśmie Wójta Gminy, znak: [...], wpłynęło uzupełnienie dokumentacji dotyczące wezwania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Końcowo RDOŚ wskazał, iż będzie mógł zająć nowe stanowisko odnośnie przedmiotowej inwestycji po złożeniu wniosku o uzgodnienie warunków realizacji ww. przedsięwzięcia wraz z kompletem dokumentów, w tym raportem ooś uzupełnionym o kwestie poruszone w ww. wezwaniu. Mając na uwadze powyższe Kolegium podkreśliło, iż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Powinno ono zatem podlegać wnikliwej kontroli organu odwoławczego, w szczególności w przypadku odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji. Wobec faktu, że organ pierwszoinstancyjny wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym, jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej. Kolegium rozpatrując odwołanie Spółki, zwróciło uwagę, że w dniu wydania ww. postanowienia przez RDOŚ w aktach postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy znajdowało się już uzupełnienie materiału dowodowego przedłożonego przez wnioskującą Spółkę w odpowiedzi na pisemne zobowiązanie RDOŚ. Inwestor przedłożył je do akt w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania organu I instancji, wystosowanego w powyższym zakresie. Przy czym już w tym miejscu organ odwoławczy zaznaczył, iż organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien wystrzegać się od nakładania zobowiązań na strony, dla wykonania których wskazuje termin zależny od wpływu pisma nakładającego przedmiotowe zobowiązanie do siedziby organu. Otóż w rezultacie tego rodzaju postępowania może dojść do sytuacji, w której tak naprawdę żadne z pism strony, w których wypełniałaby nakładane na nią zobowiązania, nie będą wpływały do siedziby organu I instancji w wyznaczonym terminie. Wpłynąć na to mogą na przykład kwestie związane z niemożnością odebrania przesyłki przez jej adresata, terminem jej awizowania, czy też okoliczności zupełnie niezależne od adresata. W momencie odebrania awizowanej przesyłki może bowiem okazać się, iż termin do uzupełnienia braków już faktycznie upłynął. Organy administracji publicznej, mając na uwadze między innymi treść art. 8 i 10 k.p.a., tego rodzaju terminy winny liczyć od daty odebrania zobowiązania przez adresata (jak ma to miejsce w przypadku biegu terminu dla środków zaskarżenia, czy wreszcie uzupełnienia braków formalnych podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a.). Dalej Kolegium podniosło, że postanowienie, którym RDOŚ negatywnie uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, zostało wydane w dniu [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż na datę wydawania postanowienia w posiadaniu organu nie znajdowała się dokumentacja, o którą wystąpił. Kolegium zauważyło jednak, iż w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia RDOŚ dysponował już uzupełnieniem raportu, sporządzonym przez Spółkę w dniu 8 lipca 2019 r. Fakt ten wynika wprost ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma organu I instancji z dnia 11 lipca 2019 r., przy którym to Wójt Gminy przekazał do RDOŚ ww. uzupełnienie raportu - data pieczęci potwierdzającej jego odbiór przez RDOŚ to dzień 15 lipca 2019 r. Nie sposób zatem – w ocenie Organu - przerzucać na stronę postępowania negatywnych konsekwencji wynikających z działalności organów administracji publicznej - nieprecyzyjnego nakładania terminów przez Wójta Gminy dla wykonania poszczególnych zobowiązań, czy wreszcie kwestii związanych z obiegiem dokumentów składanych do RDOŚ, czy okoliczności zupełnie niezależnych tak od strony, jak i od postępowania organów - działalności i terminowości przekazywania przesyłek przez operatora pocztowego. Stąd też należało uznać, iż postanowienie RDOŚ z dnia [...] lipca 2019 r., podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Co prawda w toku rozpoznawania sprawy RDOŚ w [...] miał możliwość ponownego wyrażenia stanowiska w formie postanowienia, o co zwracał się organ I instancji na wniosek inwestora, jednakże w piśmie z dnia 30 sierpnia 2019 r. RDOŚ poinformował, że postępowanie w ww. sprawie zakończone zostało wydaniem przez niego postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji obowiązany zatem będzie do przedłożenia RDOŚ kompletnego materiału dowodowego (ewentualnie dalszych uzupełnień raportu w przypadku kolejnych wezwań organu uzgadniającego), w oparciu o który ww. organ ponownie rozpozna sprawę w zakresie uzgodnienia warunków realizacji inwestycji objętej wnioskiem, wyda w tym przedmiocie stosowne postanowienie oraz ewentualnie określi warunki realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż Kolegium uchyliło ww. postanowienie RDOŚ, uchyleniu podlegała również decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r., którą orzekł o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Kolegium dalej zauważyło, iż postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji musi być kompletne, to jest obejmować wszystkie niezbędne elementy dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej Zatem ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy będzie obowiązany w pierwszej kolejności do dokonania oceny planowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż tego rodzaju oceny nie sposób doszukać się w treści zaskarżonej decyzji. Następnie winien przeprowadzić kompleksowe postępowanie wyjaśniające i dowodowe w sprawie, dalej postępowanie uzgodnieniowe oraz ocenić zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami prawa. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien też mieć na uwadze treść art. 66 ustawy, w którym ustawodawca przedstawił zakres, jaki winien obejmować raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W tym zakresie Wójt Gminy, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, nie może ograniczać się wyłącznie do wezwań poszczególnych organów opiniujących i uzgadniających, w których inwestor zobowiązywany jest do uzupełnienia poszczególnych zapisów w raporcie. Kolegium jeszcze raz zaznaczyło, iż to organ administracji publicznej wydaje merytoryczną w sprawie co do jej istoty decyzję, a jej wydanie musi być poprzedzone zgromadzeniem w aktach kompleksowego materiału dowodowego. Dlatego też, w sytuacji gdy Wójt Gminy dostrzega braki w materiale dowodowym, w tym w szczególności w raporcie, winien wzywać inwestora do wyjaśnienia wszystkich okoliczności, które mogą przyczynić się do rozpoznania sprawy. Powyższe winien mieć na uwadze organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Bardzo istotnym elementem raportu jest również, w ocenie Kolegium, sporządzenie opisu gospodarki nawozami organicznymi, które będą powstawały w wyniku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W tym zakresie również organ odwoławczy uznał, że należy poczynić dodatkowe ustalenia. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem inwestora i wskazało, iż dokładne badanie miejsca wywożenia nawozu ma olbrzymi wpływ na środowisko. Zdaniem Kolegium kwestia zagospodarowania nawozu, w tym powierzchnia gruntów ornych, na jakie będzie wywożony nawóz powinna być wyczerpująco wyjaśniona przez inwestora w treści raportu. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że nie jest to odosobniony pogląd. Kolejnym zagadnieniem, które ma niebagatelne znaczenie w aspekcie możliwego oddziaływania inwestycji na środowisko, jest – zdaniem Kolegium - kwestia konieczności zbadania możliwego oddziaływania skumulowanego inwestycji objętej wnioskiem z innymi przedsięwzięciami, które funkcjonują bądź są planowane na sąsiednim terenie. Powyższego również zabrakło w treści raportu przedłożonego do akt sprawy, co organ winien bezwzględnie wyjaśnić i uzupełnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Kolegium zwróciło dalej uwagę na treść art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy, który nakłada na autora raportu obowiązek sporządzenia szczegółowego opisu krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane. Bez tego rodzaju opisu nie sposób ocenić w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie na zmianę formy krajobrazu i czy będzie stanowić jego element. Zatem również w tym zakresie organ I instancji winien uzupełnić treść raportu przedłożonego do akt sprawy. Kolegium mając na uwadze powyższe uchybienia oraz zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, uznało za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy. T. J. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r. Powyższej decyzji Strona zarzuciła mające wpływ na jej treść naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie i uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji, podczas gdy brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I Instancji. Podnosząc powyższy zarzut, na podstawie art. 151a p.p.s.a. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. W sprawie zastosowano procedurę zaskarżania jaką jest wnoszenie sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy w trybie art.138 § 2 k.p.a. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w Dziale III "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym", w Rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zamiarem wprowadzenia instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej było uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Trzeba pamiętać, że w tym postępowaniu uczestniczy tylko skarżący i organ. Przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e p.p.s.a.). Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania § 2a art. 138 k.p.a. i przyjęciem przez ustawę że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy . Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, CBOSA). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy uznał, że w niniejszej spawie zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Przede wszystkim jak wynika z akt sprawy RDOŚ, nie zapoznał się z uzupełnionym materiałem dostarczonym przez Stronę w wyznaczony terminie, z uwagi na to, że Wójt Gminy doręczył te braki w tym samym dniu, co zostało wydane negatywne rozstrzygniecie RDOŚ z [...] lipca 2019 r. Zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w tym szczególnym przypadku, to nie Strona uchybiła obowiązkom, a organ I instancji. Prowadzenie w sposób niezorganizowany korespondencji z organami uzgadniającymi doprowadziło bowiem do sytuacji, że Strona poniosła negatywne skutki pomimo, że dopełniła wszelkich wymogów formalnych. Należy wskazać, że dopiero wyeliminowanie powyższego negatywnego uzgodnienia, daje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy i możliwość zapoznania się RDOŚ z pełnym materiałem dowodowym i wydania w tej sprawie nowego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Jak wynika z akt sprawy Strona w wyznaczonym terminie przez Wójta niezwłocznie przedstawiła brakującą dokumentację na wezwanie RDOŚ, która powinna zostać przeanalizowana przez RDOŚ. Organ odwoławczy tych braków nie mógł uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, z uwagi na treść art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a. Wobec tego prawidłowo przyjął organ odwoławczy, że Wójt Gminy rozpoznając sprawę powinien zwrócić się ponownie do RDOŚ z kompletnym materiałem dowodowym. W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania dowodowego został zakreślony przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisk. Kolegium zasadnie wskazało, że złożony przez inwestora Raport nie spełnia wszystkich warunków powołanych ww. ustawie. Niezależnie bowiem od kwestii dotyczących nieprawidłowości w zakresie doręczania korespondencji w terminie do RDOŚ, Kolegium podniosło także inne nieprawidłowości m.in. dotyczące niezgodności raportu z art. 66 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu niejasności w tym przedmiocie nie mogą być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a., bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (podobnie wyrok WSA w Olsztynie z 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 439/19, CBOSA). Raport jest najważniejszym dowodem w sprawie i jego racjonalność, logiczność, obiektywizm przedstawionej przez inwestora argumentacji, powinien być poddany wnikliwej analizie organu wydającego decyzję, w szczególności pod kątem zawartości wyszczególnionej w art. 66 ustawy. Raport powinien uwzględniać wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji, w tym zawierać opis gospodarki nawozami organicznymi, czy opisu krajobrazu, na co prawidłowo zwrócił też uwagę organ odwoławczy. Poza tym zakres pozostałych braków i niejasności raportu jest tak duży, że wymaga on uzupełnienia w znacznym zakresie, a zakres tego uzupełnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Konieczna jest zatem ocena przez RDOŚ dodatkowych okoliczności przedstawionych przez inwestora, jak i uzupełnienie wskazanych przez Kolegium braków raportu, które nie były do tej pory weryfikowane przez organ I instancji. Sąd podziela zatem stanowisko, że raport, mimo że jest przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, stanowi dowód, który podlega ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ administracji publicznej może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych. Dodatkowo należy zauważyć, że skarżący co do zasady nie kwestionuje powyższych braków, wskazuje jedynie na wadliwość zastosowania w sprawie przez organ odwoławczy trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Trzeba też podkreślić, że Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny merytorycznej treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ wymaga to wiedzy specjalistycznej. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe (por. wyroki NSA z 11 lipca 2013 r., sygn. II OSK 639/13, z 28 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 495/13). Sąd administracyjny kontroluje bowiem ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy w trakcie postępowania administracyjnego, sam zaś nie dokonuje takich ustaleń. Należy wskazać, że analiza i ocena raportu dokonywana jest przez wyspecjalizowane organy, w tym przede wszystkim przez RDOŚ w postępowaniu uzgodnieniowym. Dopiero procedowanie przez organ I instancji z niewadliwym raportem jako źródłem ustaleń faktycznych i uzyskanie m.in. na jego podstawie ponownego uzgodnienia RDOŚ pozwoli na zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej, o jakiej mowa w art. 7 k.p.a. i uczyni zadość art. 15 k.p.a. W obecnym stanie sprawy utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia – jak tego żąda skarżący – byłoby przedwczesne i naruszałoby ww. normę. Ponadto w ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób przekonywujący i wyczerpujący przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na względzie wyżej wymienione kwestie Sąd uznał, że decyzja w trybie art. 138 § 2 k.p.a. była zasadna, bowiem rozstrzygnięcie Wójta Gminy zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tych względów, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.