II SA/Wr 756/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: sekretarz sądowy Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za zrzut ścieków bytowych do rowu melioracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 1000 zł (słownie: tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] (nr [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "organ") określił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. (dalej jako: strona skarżąca lub w skrócie GDDKiA) opłatę stałą za okres od 1stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 2002,00 zł za wprowadzanie ścieków bytowych do rowu melioracyjnego na działce nr [...], obręb D., gmina R. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w informacji rocznej z dnia [...] ustalona została w formie informacji rocznej dla strony skarżącej opłata stała za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 9 490 zł za zrzut ścieków bytowych do rowu melioracyjnego na działce nr [...], obręb D., gmina R. W reklamacji od tej informacji GDDKiA nie zgodziła się z wysokością opłaty stałej wnosząc o określenie jej wysokości według parametru Qmax/h to jest maksymalnej ilości na godzinę. Wskazano także na nieprawidłowa ilość wykazanych w informacji dni, gdyż w dniu 31 października 2018 r. nastąpiło fizyczne korzystania z obiektu wraz z jego elementami. Po uzupełnieniu reklamacji o stosowne dowody potwierdzające datę przystąpienia do użytkowania obiektu, organ uznał częściowo zasadność reklamacji w zakresie ilości dni obowiązywania w 2018 r. pozwolenia wodnoprawnego. Dokonano korekty opłaty poprzez skorygowanie do 77 ilości dni obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w okresie rozliczeniowym. Natomiast w zakresie przyjęcia do wyliczenia opłaty stałej ilości odprowadzanych ścieków parametru Qmax/h reklamacja nie została uwzględniona. Organ wskazał, że istotą opłaty stałej jest potencjalna możliwość wprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi w ramach usług wodnych. Świadczy o tym sformułowanie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m³/s". Strona korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z [...] wydanego przez Marszałka Województwa D. na wprowadzenie ścieków bytowych do rowu, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Pozwolenie wodnoprawne posługuje się parametrem: Q = 104 dm³/s, Qmax h = 4,4 m³/h, Q śr d= 2,2m³/d, Q max r = 1606 m³/rok. Według organu, maksymalna ilość wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi wynikająca z pozwolenia wodnoprawnego odnosi się wyłącznie do dm³/s. Organ stwierdził, że w takich okolicznościach sprawy należało ustalić opłatę w kwocie 2002,00 zł. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m³/s (zob. § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne - Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.), czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego w tym przypadku 365 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 0,104 m³/s. W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżąca strona zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, art. 271 ust. 5 Prawa wodnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, a także art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia podstaw ku temu, co w konsekwencji doprowadziło do określenia kwestionowanej w skardze wysokości opłaty stałej. W ocenie skarżącej strony, pozwolenie wodnoprawne, na podstawie którego ustalono wysokość należnej opłaty, wskazuje kilka parametrów ilościowych określających dopuszczalny zrzut ścieków do ziemi. Żaden z nich jednak nie jest wprost wskazany w jednostce "m³/s", o której mowa w art 271 ust. 5 Prawa wodnego, a jednocześnie każdy z tych parametrów jest możliwy do przeliczenia do wymaganej jednostki. Organ do ustalenia opłaty stałej wybrał ilość ścieków bytowych, oznaczonych w pozwoleniu wodnoprawnym jako Q=104 dm³/s (parametr ten nie posiada indeksu "max"), co dało po przeliczeniu wynik: 0,104 m³/s. Skarżąca zwróciła jednak uwagę, że pozwolenie wodnoprawne określa także inne parametry ilościowe – wyrażając tym samym zgodę na wprowadzenie oczyszczonych w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków bytowych do ziemi, w tym w ilości maksymalnej oznaczonej jako Q maxh = 4,4 m³/h, czyli po przeliczeniu jednostki: 0,0012 m³/s. Tym samym w oparciu o art. 271 ust.5 Prawa wodnego wyliczenie opłaty winno nastąpić na podstawie wskazanej w pozwoleniu wodnoprawym maksymalnej ilości ścieków oznaczonej jako Q maxh = 4,4 m³/h. Wobec przestawionych wątpliwości skarżony organ powinien uznać reklamację za uzasadnioną na podstawie art. 7a k.p.a., ponieważ decyzja wodnoprawna, której dotyczy opłata stała za usługę wodną nie określa jednoznacznie i wprost - maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m³/s. Autor skargi zauważył przy tym, że podobna sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Szczecinie, który w wyroku z 1sierpnia 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 573/18 stwierdził, że wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego należy rozstrzygnąć na korzyść strony zobowiązanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji. Wyjaśnił, że wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego, a dokładniej od maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi przewidzianej w decyzji. Jest ona ustalona na podstawie wartości maksymalnej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, które stanowią niejako treść rozstrzygnięcia ujętego w kategorię pozwolenia wodnoprawnego. Informacja wskazująca na sposób obliczenia opłaty stałej jest prawnie zdeterminowana przez wartości określone w decyzji administracyjnej, a nazwanie jej informacją roczną odnosić należy do faktu jej ustalania, tj. podejmowania przez organ czynności materialno-technicznej "raz na rok", a jednocześnie czasu wyrażonego w dniach. Nie stanowi on jednak podstawy do przyjęcia, że maksymalna ilość wprowadzanych ścieków ma być ujmowana, a tym samym obliczana w wymiarze rocznym, kiedy ustawa wprost przyjmuje najniższą jednostkę dla tych obliczeń. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego poprzez przyjęcie do wyliczenia maksymalnej ilości wprowadzonych ścieków bytowych do wód lub do ziemi, organ z kolei podkreślił, że pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków w wariancie przyjętym w ustawie, tj. m³/s, co nie oznacza, że jest ono niewykonalne. Ustawodawca wskazując na sposób wyliczania opłaty miał za zadanie wskazać wzór, którego istotą powinna być możliwość zastosowania do każdej sytuacji, także względem pozwoleń wodnoprawnych wydanych w okresie obowiązywania poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne, które co do zasady wskazują trzy wielkości wprowadzanych ścieków do wód lub o ziemi zazwyczaj bez jednostki m³/s. Oznacza to, że posłużenie się przez ustawodawcę najniższą jednostką m³/s jest uzasadnione i powinno być interpretowane zgodnie z wykładnią celowościową. W przypadku zatem, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, tj. wyrażonej w m³/s, które mogą być wprowadzane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, to dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć tą wielkość określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m³ na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Stanowisko takie wyraził także Minister Środowiska w piśmie z 28 września 2017 r. skierowanym do Prezesa Izby Gospodarczej "Wodociągi Polskie". Ponadto podkreślono, że opłata stała jest nowym rozwiązaniem w zakresie usług wodnych i jej składnik, tj. maksymalna ilość ścieków możliwa do wprowadzenia, dotyczy także pozwoleń wodnoprawnych, wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne, zachowujących swoją ważność zgodnie z okresami, na które zostały wydane. W stosunku do tych pozwoleń konieczne jest przeliczenie wartości godzinowej na jednostkę wskazaną w ustawie Prawo wodne, czyli na m³/s, gdyż takie przeliczenie realizuje także zasadę zwrotu kosztów usług wodnych stanowiących uzasadnienie dla zmian w obszarze opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wysokość opłaty stałej za wprowadzenia ścieków do rowu melioracyjnego. W myśl art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej m3/s. Strony zgodne są co do zastosowanej stawki jednostkowej opłaty (250 zł za dobę za 1 m3) oraz co do ilości dni obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego przyjętych do wyliczenia opłaty. Strona skarżąca nie zgadza się natomiast z twierdzeniem organu, że dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć wyrażoną w dm3/s wielkość wprowadzanych ścieków do wód lub ziemi określoną w pozwoleniu wodnoprawnym. Istotą problemu jest bowiem to, że udzielone skarżącej pozwolenie wodnoprawne określa kilka parametrów odprowadzania ścieków – w tym dwa maksymalne ( Q max h i Q max r) - przy czym, żaden z ustalonych parametrów nie posługuje się współczynnikiem m3/s. Pozwolenie wodnoprawne w zakresie odprowadzania ścieków określa wielkość maksymalną godzinową, jako Qmax h=,4,4 m3/h, wielkość średnią dobową Qśr d= 2,2 m3/d, wielkość średnią roczną Q max r = 1 606 m3/rok a wreszcie Q = 104 dm3/s. Według skarżonego organu, w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości wprowadzonych ścieków do wód lub do ziemi w wariancie wyrażonym w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, tj. w m³/s, które mogą być wprowadzane na postawie pozwolenia wodnoprawnego, to dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć tą wielkość określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na m³/s, stanowić będzie maksymalną wartość. W niniejszej sprawie taka maksymalna ilość wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi wynikająca z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Marszałka Województwa D. decyzją z [...] odnosi się wyłącznie do dm³/s. Zatem parametr z pozwolenia wodnoprawnego określony jako: Q = 104 dm³/s po przeliczeniu na m³/s, stanowić będzie parametr maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości: 0,104 m³/s. Powyższego stanowiska Sąd nie podziela. W świetle obowiązujących przepisów istnieją bowiem wątpliwości co do tego, w jaki sposób przepis z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego ma być stosowany w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, tj. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 1121). Ustawa ta nie przewidywała świadczenia w postaci opłaty stałej. Także wydawane wówczas pozwolenia wodnoprawne nie określały zazwyczaj parametru maksymalnego odprowadzania ścieków wyrażonego w m3/s. Obowiązujący aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, nakazuje w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, lub do urządzeń kanalizacyjnych, ustalać parametr: maksymalny (wyrażony w m3 na sekundę), średni (m3 na dobę) i dopuszczalny (m3 na rok). Poprzednio obowiązujący art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy z 18 VII 2001 r. - Prawo wodne nakazywał po prostu określić w takim przypadku: "ilość, stan i skład ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych". Nie wskazywał więc wprost, jakimi parametrami należało się posługiwać. W tej sytuacji pojawia się problem sprowadzający się do ustalenia, który ze wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za pobór wód – w sytuacji, gdy wedle przepisów poprzednio obowiązujących wskaźnik poboru wyrażony w m³/s nie obowiązywał, a do czego z kolei nawiązuje przepis art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Ten ostatni przepis kwestii tej nie rozstrzyga, a równocześnie brak jest w ustawie Prawo wodne z 2017 r. przepisów przejściowych, które jednoznacznie regulowałyby to zagadnienie. Z przywołanego przepisu wynika natomiast, że wysokość opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyraźnego w dniach oraz określonej w pozwoleniu wodnoprawnym ilości ścieków wyrażonych w m³/s. W okolicznościach niniejszej sprawy uznać zatem należy, że skoro w pozwoleniu wodnoprawnym nie określono maksymalnej ilości wyrażonej w m³/s o którym stanowi art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, to obowiązkiem organu jest dobranie takiego parametru. Jednakże zaniechanie podania przez ustawodawcę metody wyliczenia opłaty stałej, nie oznacza – w zaistniałej sytuacji - dowolności ze strony organu w dokonaniu takiego doboru. Nie przestają bowiem obowiązywać zasady prawne ukształtowane przy dokonywaniu wykładni ustaw ustanawiających daniny publiczne: zakaz wykładni celowościowej, zakaz wykładni na niekorzyść podatnika – zasada in dubio pro tributario. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego za daniny publiczne uważa świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Na taki charakter opłat wskazuje art. 300 Prawa wodnego, zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne zastosowanie znajdują przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Stosowanie przepisów regulujących problematykę danin publicznych musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Z tego względu naruszenie zasady in dubio pro tributario będzie aktualne wówczas, gdyby wyniki wykładni doprowadziły do wyłonienia kilku hipotez interpretacyjnych, z których żadna nie byłaby przekonująca, a mimo to organ wybrałby opcję niekorzystną dla strony. Innymi słowy, naruszenie wspomnianej zasady to nierespektowanie w takich warunkach wyboru przez stronę hipotezy interpretacyjnej (spośród kilku możliwych) najbardziej dla niej korzystnej, poprzez całkowite pominięcie okoliczności przemawiających na korzyść. Stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji opiera się – jak wynika z odpowiedzi na skargę - na wykładni przekazanej przez Ministra Środowiska. Interpretacja organu centralnego nie została jednak wpisana do ustawy. Dodatkowo zauważyć trzeba, że powołane w odpowiedzi na skargę stanowisko Ministra nakazywało uwzględnić wielkość poboru wyrażonego w m³/h (por. uzasadnienie wyroku z dnia 18 września 2018 r. II SA/Wr 632/19 w analogicznej sprawie). W niniejszej sprawie organ nie tylko się nie zastosował do tego stanowiska, ale przyjął wariant przeliczenia jeszcze mniej korzystny dla strony skarżącej (Q = 104 dm³/s stanowi: 0,104 m³/s, co daje 374,4 m³/h, z kolei Q max h = 4,4 m³/h stanowi: 0,0012 m³/s). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w innych orzeczeniach sądowych zgodnie z którym, w sytuacji w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty jest maksymalna ilość wprowadzanych ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie określa różne wskaźniki Q (bez podania indeksu max lub śr), Qmax h i Qmax r., Q śr, d, a przy tym opłatę stałą określa się w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładania art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, zgodnie z którą dla wyliczenia opłaty należy zastosować wskaźnik roczny. Niewątpliwie bowiem wielkością, która nie powinna być przekroczona przez skarżącą przy zrzucie ścieków, jest wielkość wskazana w pozwoleniu wodnoprawnym jako maksymalny roczny zrzut odprowadzenia ścieków. Ustalona przez organ opłata stała jest zatem nieadekwatna do maksymalnego zrzutu ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Skarżąca strona nie uzyskała bowiem zgody na odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilościach Q = 104 dm3/s i Qmax h 4,4m3/h przez cały rok. Zdaniem Sądu, przedstawiony wyżej sposób interpretacji art. 271 ust. 5 Prawa wodnego spełniać będzie dyrektywy wynikające z art. 7a § 1 k.p.a. Zasada wyrażona w tym przepisie (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga zatem od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, z powołaniem się na wynik wykładni celowościowej, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zaprezentowane przez Sąd stanowisko jest zbieżne z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie zarówno tutejszego Sądu jak i innych sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu: z 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 369/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2019 r. II SA/Wr 632/19, wyrok WSA w Łodzi z 15.11.2019 r., sygn. akt II SA/Łd 618/19, wyrok WSA w Olsztynie z 2.04.2019 r., sygn. akt II SA/Ol 39/19, WSA w Gorzowie Wlkp. z 7.11.2019 r., sygn. akt II SA/Go 453/19). W konsekwencji doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do maksymalnej rocznej wielkości wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi. Dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie organ rozpozna jeszcze raz reklamację skarżącej strony, mając na względzie dokonanie wykładni art. 271 ust. 5 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy, uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm).