I SA/Po 931/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 ,- zł (sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wystawił względem M. A. (dalej: "skarżący") tytuły wykonawcze nr [...] oraz [...] obejmujące należności w podatku dochodowym od osób fizycznych za okres od stycznia do lipca 2018 r. w łącznej kwocie należności głównej [...] zł z należnymi odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia. Na ich podstawie Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] prowadził wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego pismem z [...] czerwca 2019r. (doręczonym zobowiązanemu [...] czerwca 2019 r.) zawiadomił go o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej w [...]. Sp. z o.o. w [...]. Pismami z [...] czerwca 2019 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] zawiadomił organ egzekucyjny, że zaległości objęte tytułami wykonawczymi zostały uregulowane. W związku z powyższym egzekucja prowadzona na ich podstawie została zakończona, a dokonane w trakcie postępowania czynności zostały uchylone. Organ egzekucyjny pismem z [...] czerwca 2019 r. zawiadomił o uchyleniu zajęcia innej wierzytelności pieniężnej w "[...]. Sp. z o.o. w [...] Z uwagi na zapłatę należności objętych tytułami wykonawczyni przed ich wystawieniem zostały zwrócone skarżącemu pobrane koszty egzekucyjne wraz z odsetkami od dnia ich pobrania. Skarżący pismem z [...] czerwca 2019 r. wniósł skargę na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności pieniężnej zobowiązanego w "[...]. Sp. z o.o. dokonaną zawiadomieniem z [...] czerwca 2019 r. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przez organ egzekucyjny art. 80 § 1-3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm. - dalej: "u.p.e.a.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności egzekucyjnej oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Skarżący podniósł również, że zawiadomienie o zastosowaniu środka jest nieprawidłowe pod względem formalnym, przy czym środek egzekucyjny został zastosowany w postępowaniach egzekucyjnych podlegających umorzeniu na skutek wniesionych zarzutów oraz wniosku o umorzenie. Zaznaczył, że wraz z zawiadomieniem o zajęciu nie otrzymał żadnego z odpisów tytułów wykonawczych wymienionych w jego treści. Odrębnymi pismami wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji oraz dwa wnioski o umorzenie postępowań. Obowiązki, których dotyczy zajęcie wierzytelności zostały wykonane, dochodzone zaległości nie istnieją na skutek ich zapłaty. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w przedmiocie wniesionej skargi na czynność egzekucyjną z uwagi na brak możliwości wszczęcia postępowania. W uzasadnienie rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że aktualnie wobec zobowiązanego nie toczy się egzekucja administracyjna. Egzekucja prowadzona w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] została zakończona [...] czerwca 2019 r., zaś egzekucja prowadzona w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] została zakończona [...] czerwca 2019 r. Do zakończenia postępowań egzekucyjnych doszło na skutek uregulowania dochodzonych zaległości. Dokonane czynności egzekucyjne zostały uchylone przed wpływem do organu egzekucyjnego skargi na czynność egzekucyjną. Wobec powyższego organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie bezsprzecznie wystąpiła przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a."), skutkująca brakiem możliwości wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną. W zażaleniu z [...] sierpnia 2019 r. skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie skargi na czynności egzekucyjne w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z 18 i art. 54 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania dotyczącego skargi na czynność egzekucyjną, tj. zajęcie innej wierzytelności pieniężnej w [...] Sp. z o.o. na podstawie zawiadomienia Naczelnika z [...] czerwca 2019 r., 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 44 k.p.a. w zw. z art. 18 w zw. z art. 54 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu przez organ egzekucyjny, iż niedopuszczalne było merytoryczne rozpatrzenie skargi na czynności egzekucyjne, podczas gdy zasługiwała ona na uwzględnienie w całości, 3) art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego skargi na czynności egzekucyjne. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając postanowienie stwierdził, że organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu słusznie wskazał na bezprzedmiotowość skargi z uwagi na wcześniejsze uchylenie kwestionowanej czynności egzekucyjnej. Naczelnik miał obowiązek do uznania bezprzedmiotowości skargi i w związku z tym orzec o odmowie wszczęcia postępowania, mimo tego, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie zostały jeszcze wydane postanowienia o umorzeniu postępowań egzekucyjnych. Fakt, że w dniu złożenia skargi na czynność egzekucyjną, postępowania egzekucyjne formalnie były w toku nie miał wpływu na rozstrzygnięcie. Za najistotniejsze uznał uchylenie zaskarżonej czynności. Pismem z [...] października 2019 r. skarżący wniósł skargę na omówione powyżej postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej żądając jego uchylenia w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie od Dyrektora zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, podczas gdy zarzuty zawarte w zażaleniu uzasadniały uchylenie w całości postanowienia Naczelnika z [...] sierpnia 2019 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie w całości skargi na czynności egzekucyjne, 2) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z 18 i art. 54 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania dotyczącego skargi na czynności egzekucyjne, tj. zajęcie innej wierzytelności pieniężnej względem "[...] Sp. z o.o. na podstawie zawiadomienia Naczelnika z [...] czerwca 2019 r., którego odpis otrzymał [...] czerwca 2019 r., 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 44 k.p.a. w zw. z art. 18 w zw. z art. 54 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu przez organy obu instancji instancji, że niedopuszczalne było merytoryczne rozpatrzenie skargi na czynności egzekucyjne, podczas gdy zasługiwała ona na uwzględnienie w całości, 4) art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego skargi na czynności egzekucyjne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia mocą, którego zostało utrzymane w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną. W ocenie Dyrektora na skutek zawiadomienia z [...] czerwca 2019 r. doszło do uchylenia kwestionowanego za pomocą skargi na czynność egzekucyjną zajęcia innej wierzytelności pieniężnej w "[...]. Sp. z o.o. Zawiadomienie to wydano przed dniem wpływu skargi na czynność egzekucyjną. W konsekwencji w ocenie Dyrektora organ egzekucyjny miał obowiązek stwierdzenia bezprzedmiotowość skargi na czynności egzekucyjne. Skarżący kwestionuje zapatrywanie organu podnosząc m.in., że na moment złożenia skargi na czynność egzekucyjną postępowanie egzekucyjne było w toku z uwagi na niedoręczenie postanowień o jego umorzeniu. Zdaniem skarżącego skarga na czynności egzekucyjne winna być rozpatrzona merytorycznie niezależnie od stanu postępowania egzekucyjnego. Rację w przedstawionym powyżej sporze sąd przyznał skarżącemu. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Rozważając to zagadnienie należy zauważyć, że w treści art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca nie sprecyzował jakie konkretnie przyczyny mieszczą się w pojęciu "innych uzasadnionych przyczyn". W orzecznictwie wskazuje się, że pod pojęciem tym należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym [tak: wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18, orzeczenia sądów administracyjnych dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl]. W ocenie sądu zaskarżenie za pomocą skargi na czynność egzekucyjną czynności uchylonej przed wpływem omawianego środka zaskarżenia do organu nie stanowi oczywistej przeszkody jej rozpoznania. Podstawą prawną skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego jest art. 54 u.p.e.a., zgodnie z którym zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (§ 1). Skargę na czynności egzekucyjne, o której mowa w § 1, wnosi się w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej (§ 4). W sprawie skarg, o których mowa w § 1 i 2, postanowienie wydaje organ egzekucyjny. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie (§ 5). W przypadku uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne organ egzekucyjny uchyla zakwestionowaną czynność egzekucyjną lub usuwa stwierdzone wady czynności (§ 5a). Wniesienie skargi, o której mowa w § 1, nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ nadzoru może jednak, w drodze postanowienia, wstrzymać w uzasadnionych przypadkach prowadzenie postępowania egzekucyjnego (§ 6). Przepis art. 54 § 1 u.p.e.a. nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem skargi wnoszonej na jego podstawie mogą być jedynie czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora, ewentualnie przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Przez czynność egzekucyjną zgodnie z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. należy rozumieć wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. W postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne - stanowiącym w istocie fragment postępowania egzekucyjnego - ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej. W postępowaniu tym nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia [tak: wyrok z 05 marca 2015 r., II FSK 290/13]. Nie ma podstaw, aby skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego [tak: wyrok NSA z 02 kwietnia 2015 r., II FSK 749/13]. Sąd podkreśla, że na gruncie u.p.e.a. brak jest przepisu, który wyłączałby rozpoznanie skargi na czynność egzekucyjną po uchyleniu kwestionowanej za jej pomocą czynności. W przypadku rozpoznania omawianej skargi już po uchyleniu kwestionowanej czynności niemożliwe staje się jedynie jej uchylenie. Rozpoznanie skargi w omawianych okolicznościach nie wyklucza jednak możliwości dokonania oceny prawidłowości kwestionowanej czynności. W orzecznictwie wskazuje się, że nawet zakończenie postępowania egzekucyjnego nie niweczy możliwości wniesienia skargi na czynności egzekucyjne w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a., ani nie stanowi przeszkody dla rozstrzygnięcia takiej skargi. Uzasadniając ten pogląd wskazuje się, że dokonując rekonstrukcji normy prawnej zawartej w art. 54 § 1 u.p.e.a. można stwierdzić, że osobie, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym, przysługuje skarga na wszelkie działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, podejmowane przez organ uprawniony do stosowania określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania obowiązku przez tę osobę, a także na wszelkie działania podejmowane w tym celu przez pracownika tego organu, wyznaczonego do wykonywania tych czynności. Jakkolwiek można bronić tezy, iż skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny i stanowi tylko uzupełnienie innych środków zaskarżenia, przewidzianych w u.p.e.a., niemniej jej konstrukcja wskazuje na stosunkowo szeroki zakres zastosowania, zwłaszcza, gdy chodzi o różnorakie czynności natury faktycznej. Jej przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości, a więc zgodności z prawem czynności egzekucyjnych podjętych przez organ egzekucyjny lub egzekutora, a jej celem jest zapewnienie praworządności postępowania egzekucyjnego w każdym jego aspekcie. Przyjęcie założenia, że zakończenie postępowania egzekucyjnego wyklucza możliwość złożenia skargi na czynności egzekucyjne, pozbawiałoby zobowiązanego, od którego obowiązek wyegzekwowano, realnej możliwości złożenia skargi na tę czynność egzekucyjną, która do wyegzekwowania takiego obowiązku doprowadziła. Pozostawałoby to także w oczywistej sprzeczności z art. 54 § 4 u.p.e.a., który to określając termin do wniesienia skargi na 14 dni od dnia dokonania tej czynności, możliwość jej wniesienia odnosi tylko do daty dokonania czynności, a nie do tego, czy postępowanie egzekucyjne jeszcze się toczy, czy też zostało już zakończone. Z kolei uznanie, że zbadanie i rozstrzygnięcie skargi - i to w obydwu instancjach administracyjnych - zależy od kontynuowania postępowania egzekucyjnego, nie tylko jest nieracjonalne i prowadzące do zniweczenia funkcji ochronnej skargi na czynności egzekucyjne jako instytucji prawnej, ale także, co istotniejsze, nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia normatywnego [tak: wyrok NSA z 16 czerwca 2010 r., II FSK 209/09]. W ocenie sądu aprobata poglądu zakładającego, że uchylenie czynności egzekucyjnej zakwestionowanej za pomocą skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a., skutkuje brakiem możliwości wszczęcia postępowania wywołanego jej wniesieniem skutkowałoby pozbawieniem zobowiązanego prawa do zweryfikowania legalności działań organu egzekucyjnego zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. W sytuacji odmowy wszczęcia postępowania wywołanego skargą na czynność egzekucyjną kontroli sądu administracyjnego poddane mogłyby zostać jedynie postanowienia w tym przedmiocie nie zaś orzeczenia rozważające legalność kwestionowanych czynności egzekucyjnych. Mając powyższe na uwadze sąd za trafny uznał zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z 18 i art. 54 u.p.e.a., a w rezultacie również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, z tym jednak zastrzeżeniem, że skutku nie mogły wywrzeć zarzuty wystąpienie przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi na czynność egzekucyjną. W niniejszej sprawie kontroli sądu podlegają rozstrzygnięcia organów odmawiające wszczęcia postępowania wywołanego skargą na czynność egzekucyjną. Ustalenie, czy skarga tego rodzaju zasługiwała na uwzględnienie musi zostać poprzedzone jej merytorycznym rozpatrzeniem przez organ pierwszej instancji. Od merytorycznego rozstrzygnięcia tego organu skarżącemu będzie przysługiwać prawo wniesienia zażalenia do organu nadzoru. Postanowienie wskazanego ostatnio organu będzie zaś mogło stanowić przedmiot skargi skierowanej do sądu. Dlatego za nietrafne uznał sąd zarzuty naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 44 k.p.a. w zw. z art. 18 w zw. z art. 54 u.p.e.a. podnoszące, że skarga na czynność egzekucyjną zasługiwała na uwzględnienie. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Zaskarżone postanowienie jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zawierają wszystkie elementy wymagane przez postanowienia tych przepisów. Podsumowując poczynione powyżej rozważania sąd stwierdza, że uchylenie czynności egzekucyjnej przed wpływem skargi na czynność egzekucyjną nie stanowi okoliczności uzasadniającej odmowę wszczęcia wywołanego nią postępowania. W toku powtórnego rozpoznawania sprawy obowiązkiem organów będzie uwzględnienie wykładni prawa zawartej w niniejszym wyroku oraz merytoryczne rozpoznanie skargi na czynność egzekucyjną. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzekł na podstawie art. 205 § 1 w zw. z art. 200 powołanej ostatnio ustawy. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł.