II SA/Wa 2408/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (zwane dalej organem/ SKO w O.) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania B.Z. (skarżąca) od otrzymanej drogą elektroniczną dnia [...] lipca 2019 r. odpowiedzi Wójta Gminy Z. (Wójt Gminy) w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy o udzielenie informacji publicznej o planowanym w N. przedsięwzięciu produkcyjnym firmy T. Wójt Gminy odpowiedział, że na tym etapie postępowania nie ma Karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz nie przekazał innych informacji. Zdaniem skarżącej Wójt Gminy zignorował jej prośbę o inne, posiadane przez Gminę informacje o tym przedsięwzięciu a Gmina posiada projekt decyzji o warunkach zabudowy, o który skarżąca prosiła [...] lipca 2019r., będąc z urzędzie. Jej zdaniem, Gmina mogła przesłać jej ten projekt i wyjaśnić, że nie mają Karty informacyjnej przedsięwzięcia, ale nie przesłali "nic". W piśmie skierowanym bezpośrednio do SKO w O., skarżąca wskazała, składa odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2019 r. otrzymanej pocztą elektroniczną, w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie Wójtowi Gminy zarzuciła bezczynność. Zarzuca również naruszenia art. 61 Konstytucji RP, ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej oraz art. 9, art. 35 § 1 Kpa. Wobec powyższego wnosiła o uchylenie przedmiotowej decyzji, zobowiązanie Wójta do udzielenia informacji publicznej i udostępnienia wszystkich posiadanych dokumentów dotyczących inwestycji firmy T. w Z., zastosowania przez Kolegium odpowiednich kar pieniężnych celem zachęcania gminy do przestrzegania praw dotyczących udzielania informacji publicznych oraz ukarania bezczynności, jak i zobowiązanie Wójta do edukowania pracowników w kwestii udzielania zgodnie z prawem informacji publicznej. Ostatecznie SKO w O. wskazało, że niezależnie od zarzutów podnoszonych przez odwołującą się, w pierwszej kolejności organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania, czy istnieją formalne przesłanki dopuszczalności odwołania, a więc czy wniesienie środka zaskarżenia jest w ogóle dopuszczalne przez przepisy prawa. Wskazało, że odwołanie jest środkiem prawnym, który wnosi się w toku instancji w celu zmiany lub uchylenia aktów nieostatecznych wydanych w postępowaniu. Jego przedmiotem jest decyzja administracyjna wydana w pierwszej instancji (art. 127 § 1 Kpa.), z wyjątkami wynikającymi z odrębnych przepisów. Wskazało, że skarżąca odwołała się od udzielonej drogą elektroniczną (mailową) informacji/odpowiedzi, której ze względu na jej treść i formę nie można zakwalifikować do kategorii decyzji administracyjnych. Kwestionowane pismo nie zawiera od strony formalnej w pełni cech decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 Kpa.) - oznaczenia organu administracji publicznej, powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Przy czym podkreśliło, że jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego winna zawierać kwalifikowany podpis elektroniczny. Takiego warunku kwestionowane pismo nie spełnia. Zauważyło, że najistotniejszą kwestią przesądzającą o istocie aktu prawnego jest jego treść, a nie forma. Dokonując analizy kwestionowanego pisma w korelacji z poprzedzającym go wystąpieniami skarżącej, zdaniem SKO w O. nie można uznać, iż mamy do czynienia z załatwieniem sprawy w formie decyzji administracyjnej. SKO w O. wskazało, że do podstawowych wymogów dopuszczalności odwołania należy to, aby ustawa przede wszystkim taki środek przewidywała natomiast, udzielonej skarżącej dnia [...] lipca 2019 r. odpowiedzi ze względów formalnych nie można traktować jako decyzji administracyjnej. Odnosząc się zaś do podnoszonej przez skarżącą bezczynności Wójta Gminy stwierdzono, iż zarzut tego rodzaju może być przedmiotem odrębnego postępowania, zainicjowanego odrębnym środkiem prawnym, tj. unormowanym w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego ponagleniem. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i wskazała, że nie ma znaczenia, że według Gminy, firma T. wycofała się z budowania na działce [...]. Wskazała, że projekt istniał i istnieje w aktach. Jej zdaniem ujawnienie dokumentów jest niezbędne do zapoznania się ze sposobem w jaki Gmina procesuje tego rodzaju pomysły na inwestycje. Jej zdaniem nieistotne jest to w jakiej formie Gmina odmówiła udzielenia informacji publicznej i że nie była to decyzja administracyjna. W związku z powyższym wnosiła o nakazanie Gminie wydania projektu decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie odwołania skarżącej od odpowiedzi Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ppsa), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 Kpa., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 Kpa. odwołanie służy stronie od decyzji. Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1053/06, z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 585/12 oraz z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wniesienie odwołania w stosunku do określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też w przypadku, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie, jak również w sytuacji, gdy sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie jest przewidziany w tej sytuacji administracyjny tok instancji rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. W ocenie WSA w Warszawie organ zasadnie stwierdził, że w pierwszej kolejności zobligowany jest do zbadania, czy istnieją formalne przesłanki dopuszczalności odwołania, a więc czy wniesienie środka zaskarżenia jest w ogóle dopuszczalne przez przepisy prawa. Zasadne jest twierdzenie organu, że odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn o charakterze przedmiotowym czy też podmiotowym a kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością jaką podejmuje organ II instancji po otrzymaniu takiego środka zaskarżenia. Organ bada sprawę pod względem formalnym i dopóki nie zostanie stwierdzone, że sprawa może być rozpoznawana formalnie to organ nie ma możliwości – prawa podejmowania oceny merytorycznej zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Istotne jest przy tym również i to, że powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przeprowadzenia w pierwszej kolejności kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem jego dopuszczalności. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że wniesione odwołanie jest dopuszczalne, organ może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. W niniejszej sprawie, na etapie wstępnej kontroli formalnej wniesionego przez skarżącą środka odwoławczego Kolegium uznało, że kwestionowane stanowisko organu pierwszej instancji, wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Dochodząc do takich wniosków Kolegium nie miało zatem innej możliwości jak stwierdzić niedopuszczalność wniesionego odwołania. Wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie – wbrew twierdzeniom skarżącej – zostało zatem podjęte w granicach i na podstawie prawa, tj. zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i dookreśloną w art. 7 k.p.a. Warto również zauważyć, że w treści zakwestionowanego postanowienia Kolegium w ogóle nie wypowiedziało się co do meritum sprawy. Wskazane okoliczności stanowią zatem o niedopuszczalności wniesionego odwołania. Reasumując należało uznać, że Kolegium dokonało prawidłowej kontroli formalnej wniesionego środka zaskarżenia, w efekcie której zasadnie określiło charakter prawny pisma, od którego środek ten został złożony, trafnie dochodząc do przekonania, że jest on niedopuszczalny. Mając na uwadze wskazane okoliczności, jak i uznając, że podniesione zarzuty okazały się nieuzasadnione, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.