II OSK 779/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 766/17 w sprawie ze skargi M. C. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Łd 766/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. C. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO w S., organ) z [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej M. C. i T. K. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając Sądowi l instancji, przy wydawaniu przedmiotowego orzeczenia, naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. przez bezpodstawne nieuwzględnienie skargi skarżących, wniesionej w niniejszej sprawie, pomimo dokonania przez organ opisanych w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego w decyzji, znak: [...], z [...] lipca 2017 r. (dalej: decyzja), których to prawidłowa kognicja, przez Sąd I instancji, powinna prowadzić do uwzględnienia skargi; b) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji braku podstaw do jej oddalenia; c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że organ, wydając decyzję, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie oraz nie zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia występowania szczególnie uzasadnionych potrzeb skarżących w przekształceniu terenów leśnych na użytki rolne zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 u.I., w sytuacji gdy organ w swojej analizie ograniczył się jedynie do badania okoliczności nieistotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia, a zaniechał zbadania sytuacji osobistej i materialnej skarżących; II. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: a) przepisu prawa materialnego w postaci art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 ze zm., dalej: u.l.) przez błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wola skarżących do stworzenia ośrodka interesów życiowych w postaci gospodarstwa rolnego, położonego na terenie nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu, w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.l., uzasadniającej zamianę gruntu leśnego na rolny, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość stanowi jedyną własność skarżących, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; b) przepisu prawa materialnego w postaci art. 13 ust. 2 u.l. przez błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji błędne przyjęcie, że szczególnie uzasadniony interes skarżących nie może jednocześnie stanowić szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.l., w sytuacji gdy przepisy prawa nie wprowadziły legalnej definicji pojęcia "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu", a w treści przedmiotowego artykułu brak jest zakazu utożsamiania tych pojęć; c) przepisu prawa materialnego w postaci art. 13 ust. 2 u.l. przez błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji błędne przyjęcie, że warunkiem uzasadniającym istnienie uzasadnionej potrzeby skarżących, jako właścicieli lasu, w zamianie gruntu leśnego na rolny, w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.l., jest posiadanie przez skarżących statusu rolnika, posiadanie gospodarstwa rolnego bądź rejestracja działalności rolniczej w publicznym rejestrze takiej działalności, podczas gdy żadna z tych przesłanek nie wynika z literalnej treści przedmiotowego przepisu prawa. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie w całości, w tym uchylenie decyzji organu z [...] lipca 2017 r., znak: [...], oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wszystko na podstawie art. 188 p.p.s.a.; 2. a w przypadku gdyby wniosek z pkt 1 niniejszych wniosków nie okazał się skuteczny, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a.; 4. przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność skarżących; 5. zasądzenie zwrotu niezbędnych do celowego dochodzenia praw kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołanego skargą kasacyjną, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżących, a w przypadku uwzględnienia wniosku z pkt 1, również kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi wywołanego wniesieniem skargi, w tym samym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podstawą do sformułowania zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego było, w ocenie skarżących kasacyjnie, bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd I instancji za własną, wadliwej wykładni prawa dokonanej w tej materii przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie dokonał własnej, pogłębionej interpretacji przepisu zawartego w art. 13 ust. 2 u.l., wyjaśniającej, w szczególności, znaczenie zwrotu "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu". Według skarżących kasacyjnie, na łamach skargi, precyzyjnie wyłuszczyli oni, na czym polega wyjątkowość ich sytuacji oraz dlaczego sytuacja prawno-faktyczna, w której znaleźli się skarżący, stanowi ich szczególnie uzasadnioną potrzebę w zamianie gruntu leśnego na rolny. Sytuacja osobista i rodzinna, w jakiej znaleźli się skarżący, spełniała kryteria, które wskazywało orzecznictwo sądów administracyjnych przy próbie wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu". Skarżący są małżeństwem, lecz nie zamieszkują pod jednym dachem. Pani M. C. zamieszkuje w W. wraz z dzieckiem skarżących u swojej mamy, B. C., w mieszkaniu, które swoim metrażem oraz rozkładem nie pozwala na wspólne zamieszkiwanie małżonków. Pan T. K. zamieszkuje natomiast gościnnie w lokalu oddalonym od miejsca zamieszkania skarżącej oraz ich wspólnego dziecka o blisko 100 kilometrów, należącym do spółki jego wujka oraz siostrzeńca. Sąd I instancji nie dostrzegł, że istniejący układ okoliczności faktycznych i prawnych, w jakich znaleźli się skarżący, jest dokładnym odzwierciedleniem pozytywnego spełniania przesłanek pozwalających na uznanie, że po ich stronie występowała jednoznacznie szczególnie uzasadniona potrzeba w konwersji gruntu leśnego na rolny. Okoliczność, na jaką powołują się skarżący, uzasadniająca wniosek o dokonanie przedmiotowej zamiany, ma charakter wyłącznie rodzinno-majątkowy skarżących, którzy znaleźli się w szczególnej sytuacji życiowej, w pewnym krytycznym położeniu z punktu widzenia funkcjonowania ich rodziny. Skarżący kasacyjnie dysponują wyłącznie nieruchomością objętą przedmiotowym postępowaniem, uzyskanie zamiany gruntu leśnego na rolny i w efekcie uzyskanie możliwości budowy gospodarstwa rolnego na tej nieruchomości jest dla nich czymś niezbędnym w danej sytuacji. Sąd I instancji nie wyłożył prawidłowo art. 13 ust. 2 u.l. Sąd I instancji, w ślad za organem, zastosował względem skarżących rozszerzającą wykładnię pojęcia szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Zdaniem skarżących kasacyjnie, organ, prowadząc postępowanie wywołane odwołaniem skarżących, nie podjął wszelkich dostępnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie oraz do załatwienia sprawy. Organ nie podjął żadnych czynności dowodowych mających za przedmiot weryfikację przedstawianych przez skarżących "szczególnie uzasadnionych potrzeb". Skarżący przedstawiali w tym zakresie dorobek orzecznictwa administracyjnego potwierdzający ich argumenty. Organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie oraz przeprowadził dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt I skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz 136 § 1 k.p.a. Powodem nieuwzględnienia skargi M. C. i T. K. na podstawie art. 151 p.p.s.a. było prawidłowe ustalenie przez Sąd I instancji braku istnienia naruszenia przepisów postępowania przez SKO w S. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Chcąc podważyć brak zastosowania tego przepisu przez Sąd I instancji, wnoszący skargę kasacyjną powinni byli wskazać na okoliczności potwierdzające ich tezę, że postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz 136 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Brak podniesienia w tym zakresie argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie pozwala, natomiast przyjąć, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Do naruszenia art. 151 p.p.s.a. doszłoby, gdyby Sąd I instancji, stwierdzając oznaczone naruszenia przepisów prawa, kwalifikujące do uwzględnienia skargi, jednak skargę oddalił. Artykuł 151 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym (blankietowym), wynikowym, stanowiącym jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. Wobec tego o trafności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby zostało ustalone naruszenie innych przepisów prawa wymienionych we wniesionym środku zaskarżenia. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, po rozpoznania sprawy, prawidłowo stwierdził zgodność z przepisami zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów, które dają podstawę do podważenia prawidłowego zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przedstawione w pkt II skargi kasacyjnej. Istota zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadza się do naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 788 ze zm., dalej: u.l.) przez jego błędną wykładnię. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 13 ust. 2 u.l. Zgodnie z treścią tego przepisu, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Z uwagi na to, że przesłanka, od spełnienia której uzależniona jest możliwość zmiany lasu na użytek rolny, została sformułowana przez ustawodawcę w sposób ogólny, wymagała dokonania przez organ oceny indywidualnej wskazywanych przez stronę okoliczności. Orzekające w niniejszej sprawie organy dokonały takiej oceny. SKO w S. oceniło, że organ I instancji przeanalizował okoliczności faktyczne i prawne występujące w sprawie i uznało, że jakkolwiek wnioskowana zmiana lasu na użytek rolny jest stronom niezbędna dla poprawy życia pod względem finansowym i rodzinnym, to jednak nie stanowi wystąpienia okoliczności szczególnie uzasadnionych. Powyższe ustalenia organów są zgodne z sytuacją skarżących kasacyjnie, opisaną w skardze kasacyjnej, którzy wskazują, że są małżeństwem, lecz nie zamieszkują pod jednym dachem. Słowo "potrzeba" w języku polskim oznacza, że coś jest potrzebne, nieodzowne, że zachodzą okoliczności zniewalające do postąpienia tak, a nie inaczej. Słowo "potrzeba" wiąże się z wystąpieniem stanu konieczności, niezbędności. We wszystkich znaczeniach słowo "potrzeba" łączy się z elementem pewnego przymusu sytuacyjnego, który może oczywiście wynikać dla strony z różnych okoliczności. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi więc być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Ponadto z woli ustawodawcy nie wystarcza wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu. Konieczne jest bowiem jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru (zob. wyroki NSA: z 20 października 2011 r., sygn. II OSK 1448/10, LEX nr 1151880; 19 maja 2016 r., sygn. II OSK 2196/14; z 17 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 801/18, LEX nr 2628774; z 25 października 2019 r., sygn. II OSK 3087/17, LEX nr 2761929). Takie sformułowanie treści art. 13 ust. 2 u.l. oznacza, że zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, a taka w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił również, że takie rozumienie treści art. 13 ust. 2 u.l. wynika też z celów, jakie ma realizować ustawa z 28 września 1991 r. o lasach. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji nie dokonał własnej, pogłębionej interpretacji przepisu zawartego w art. 13 ust. 2 u.l., wyjaśniającej w szczególności znaczenie zwrotu "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu". Sąd I instancji wyjaśnił znaczenie ww. zwrotu na str. 8, 9 i 10 uzasadnienia wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w tym składzie, ograniczenia wynikające z treści art. 13 ust. 2 u.l. są konsekwencją obowiązywania w u.l. ogólnej zasady dotyczącej obowiązku prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej (art. 7 u.l.). Zasada ta jest realizowana przez zasady szczegółowe dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej uregulowane w art. 8 u.l. Wykładnia systemowa art. 13 ust. 2 u.l. wyklucza możliwość przyjęcia wykładni art. 13 ust. 2 u.l. przedstawionej w skardze kasacyjnej. Zasadniczym celem przepisów zawartych w u.l. jest ochrona lasów jako jednego z ważnych zasobów środowiska, a zmiana lasu na użytek rolny stanowi zawsze uszczuplenie zasobu środowiska. Jest to zatem sytuacja wyjątkowa, która z woli ustawodawcy dopuszczalna jest w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.