II OSK 801/18

Dnia 17 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 913/17 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 15 września 2017 roku nr ... w przedmiocie zmiany części lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 19 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Ol 913/17 oddalił skargę K. W. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z (...) września 2017 r. nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z dnia (...) maja 2017 r. o odmowie zmiany części lasu o powierzchni 0,2838 ha na użytek rolny na działkach leśnych nr (...) i (...), położonych w obrębie geodezyjnym L., w gminie O. Jak wskazał Sąd I instancji, podstawę materialnoprawną wydania tych decyzji stanowił art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 788 ze zm., dalej uol), w świetle którego, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. We wniosku inicjującym postępowanie w kontrolowanej sprawie, skarżący wskazał na istnienie trzech potrzeb, które w jego ocenie są szczególnie uzasadnione, a mianowicie: potrzebę uprawiania na własny użytek ziół niedostępnych lub trudno dostępnych w sklepach, w celu leczenia łuszczycy i bielactwa, na które cierpi jego żona; potrzebę zapewnienia infrastruktury, w tym domu i innych obiektów ( m.in k - 19 akt), co umożliwi przebywanie na terenie lasu w celu kurowania się i leczenia przyczynowego astmy oskrzelowej, na którą cierpi skarżący mieszkający na stałe w G. odległym ponad 200 km. od wskazanych działek leśnych; potrzebę wybudowania szopy na narzędzia. Dokonując oceny tych potrzeb z uwzględnieniem zarówno stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, jak i regulacji zawartych w ustawie o lasach, organy stanęły na stanowisku, że potrzeby te nie noszą cech "szczególnie uzasadnionych", a tylko takie uprawniałyby organy do zmiany lasu na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 2 uol. Za szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, uprawniające w drodze wyjątku do zmiany lasu na użytek rolny, nie mogą być uznane także pozostałe ze wskazanych przez skarżącego potrzeb. Jak słusznie bowiem wywiodło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zmiana lasu na użytek rolny, jak sama nazwa wskazuje, oznacza że w konsekwencji przeznaczenie gruntu zmienia się na rolne, a nie na teren przeznaczony pod budowę domu, szklarni czy innej zabudowy. Natomiast potrzeba wybudowania szopy na narzędzia, aby móc trwale użytkować las i zapewnić ciągłość jego użytkowania, nie wymaga zmiany lasu na użytek rolny. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego art. 13 ust. 2 uol poprzez błędną wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie, iż na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu argumentowana przez skarżącego sytuacją zdrowotną jego i jego rodziny w sytuacji, gdy Sąd i organy w sposób rzetelny i realny nie odniosły się do sytuacji zdrowotnej skarżącego i jego rodziny; 2. przepisu prawa materialnego art. 13 ust. 2 uol poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym odczytaniu szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu, zwłaszcza w kontekście konieczności ratowania zdrowia i życia skarżącego i jego rodziny, a w konsekwencji przyjęcia przez Sąd i organy automatycznego prymatu interesu społecznego i ochrony lasu nad prawem własności przysługującego skarżącemu bez uwzględnienia i rozważania in casu potrzeb właściciela lasu mającego na gruncie niniejszej sprawy charakter szczególny, bo podyktowanych celem ratowania życia i zdrowia, 3. przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z dnia 2018 r. poz. 1302 ze zm., Ppsa) poprzez zaakceptowanie naruszeń w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 84, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej Kpa) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez: a) pominięcie decyzji z (...) października 2016 roku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (stanowiącej załącznik do pisma z (...) października 2016 roku) wskazującej na brak naruszenia zamierzeniem inwestycyjnym interesu społecznego i możliwości stosowania wyjątku od zasady ochrony i trwałości lasu, b) pominięcie ekspertyzy z (...) stycznia 2017 r. K. W., a ograniczenie się przez Sąd do stanowiska Nadleśniczego o dobrym stanie lasu i bliżej nieokreślonego rzekomego nie wzięcia pod uwagę przez skarżącego warunków glebowych do uprawy ziół (przy jednoczesnym braku wiedzy specjalnej przez organ i Sąd i niezastosowaniu przepisu art. 84 Kpa stanowiącego o konieczności skorzystania z wiedzy biegłego), c) pominięcie okoliczności braku dostępności ziół w sprzedaży (zwłaszcza aminka i przytulii czepnej), a które zamierza hodować skarżący na działce, wykazanych obszerną korespondencją mailową z aptekami i hurtowniami zielarskimi, a oparcie się przez Sąd i organy na odnalezieniu w sklepach internetowych dwóch z czterech ziół: - przytulii właściwej (przy czym nie tej odmiany, którą zalecił lekarz zgodnie z zaświadczeniem z (...) stycznia 2016 r., niewziętego pod uwagę przez Sąd, nakazującego stosowanie zioła przytulii czepnej), - gwiazdnicy pospolitej suszonej (przy czym zioła suszonego a nie świeżego, które niezbędne jest do wykonywania okładów zgodnie z zaleceniem lekarskim z (...) stycznia 2016 r.), a która w stanie świeżym nie jest dostępna (vide: korespondencja z internetowym sklepem ekohcrba.pl), - uczepu trójlistkowego w sytuacji, gdy organ nie wykazał z jakich fragmentów rośliny został pozyskany, abstrahując od kosztów 700 zł/rok, nie wliczając kosztów dostaw (a zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z (...) stycznia 2016 r. wymagane jest picie naparów z ziół górnych pędów uczepu), d) pominięcie zaświadczeń lekarskich specjalisty alergologii lek. D. S. z (...) września 2016 r. oraz zaleceń lekarskich dot. profilaktyki astmy wydanych przez dr n. med. R. U. z (...) lutego 2016 r. oraz zaświadczenia lekarskiego z (...) stycznia 2016 r. przy ocenie szczególnych potrzeb właściciela lasu, a co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez Sąd, że nie jest uprawnione czynienie wyjątku na rzecz uprawy ziół na skutek po pierwsze wadliwego założenia dostępności ziół w sprzedaży, po drugie wadliwego założenia o zignorowaniu przez skarżącego warunków glebowych, po trzecie braku wzięcia pod uwagę konieczności i niezbędności leczenia, e) brak rzetelnego uzasadniania przez Sąd wpływu własności innych działek po stronie skarżącego na brak niezbędności likwidacji części zalesienia w granicach Obszaru Natura 2000 i przekwalifikowania gruntu na grunt rolny o niskiej bonifikacji glebowej, a ograniczenie się do kwestii własności po stronie skarżącego, w sytuacji gdy Sąd pominął, że: - działki o ile stanowią własność skarżącego, o tyle stanowią przedmiot umowy użyczenia, a zatem skarżący nie jest ich posiadaczem, co uniemożliwia wejście na grunt i prowadzenie upraw, - działki (...) i (...) stanowią drogi dojazdowe po których jeżdżą samochody (a zatem nie istnieje możliwość uprawy ziół), - działka (...) stanowi teren bagnisty i podmokły (vide: § 1 pkt 4 akt notarialnego załączonego do pisma z dnia (...) stycznia 2017 roku), co uniemożliwia uprawę ziół, - na działce nr (...) brak jest możliwości uzyskania warunków zabudowy na potrzeby zbudowania np. szklarni czy budynku gospodarczego, bowiem nie ma ona dostępu do drogi gminnej i dostępu do mediów, -działka nr (...) jest pozbawiona prądu i nie ma w pobliżu żadnego przyłącza, z którego można by go poprowadzić, stąd nie ma możliwości użycia niektórych urządzeń ogrodniczych lub uruchomienia sztucznego nawadniania upraw, gdy wystąpią susze, - działka nr (...) znajduje się przy samym jeziorze, a budowa tego typu obiektów w odległości 100 m od zbiornika wodnego jest zakazana (vide: uchwała sejmiku województwa warmińsko-mazurskiego nr (...)), - działka nr (...) przylega do kompleksu leśnego (są to miejsca dziewicze i dzikie, a nie granice wsi jak w przypadku lasu skarżącego) i uprawy na tej działce byłyby niszczone przez dzikie zwierzęta, które mimo płotu przechodzą na teren działki (jelenie, dziki itp.), - działka nr (...) nie ma dostępu do źródła wody, bowiem nie występuje w okolicy żadna sieć wodociągowa, a struktura gruntu nie zapewnia odpowiedniej ilości wody, żeby móc nawadniać uprawy, - na działce nr (...) nie ma zacienienia i w efekcie w lato ziemia wypala się, jest sucha i bardzo trudno jest utrzymać na niej uprawianą roślinność, - działka (...) leży w dużym kompleksie rolnym, gdzie występuje pylenie traw, żyta, drzew liściastych z okolicznych łąk i pól, co dla skarżącego jako astmatyka wyklucza przebywanie, - ww. ekspertyzę p. K. W., a co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez Sąd akceptacji stanowiska organów co do braku czynienia wyjątku na rzecz uprawy ziół, a w konsekwencji wadliwego przyjęcia przez Sąd braku zaistnienia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu; 4. przepisów postępowania art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez sporządzenie motywacyjnej części orzeczenia w sposób niepełny, bez przedstawienia przyczyn, dla których Sąd odrzucił argumentację zawartą w skardze, oraz nie ustosunkowanie się i częściowe pominięcie zarzutów podnoszonych przez stronę w skardze, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez Sąd akceptacji stanowiska organów I i II Instancji co do braku czynienia wyjątku na rzecz uprawy ziół, a w konsekwencji braku zaistnienia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu w wyniku czego bezzasadnie oddalona została skarga, 5. przepisów postępowania art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przez organ I i II Instancji przepisów art. 7 Kpa w zw. z art 77 § 1 Kpa i art. 80 i 84 Kpa, oraz naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i niezebranie materiału dowodowego polegającego chociażby na: a) wybiórczym traktowaniu argumentów skarżącego poprzez bezrefleksyjne przyjmowanie przez Sąd ocen organu m.in. w zakresie dostępności ziół z pominięciem stanowiska skarżącego, że dotyczyła ona w zakresie dostępności ziół innych niż te, które zgodnie z zaleceniami lekarskimi powinien przyjmować skarżący, b) pominięciu przez Sąd braku prawnych możliwości podjęcia upraw na działkach stanowiących własność skarżącego ze względu na fakt, iż grunty są w użytkowaniu innych osób na mocy umowy z (...) grudnia 2015 roku, c) pominięciu realnych szans na uprawianie ziół na działce skarżącego udowodnionych przez skarżącego ekspertyzą botanika z (...) stycznia 2017 r., a wybiórczym i z naruszeniem art. 84 Kpa dowolnym oparciu się przez organ i Sąd na stanowisku o braku warunków glebowych dla upraw ziół, co doprowadziło do nieustalenia stanu faktycznego i jego nierozpatrzenia, skutkującego wadliwym przyjęciem, że potrzeba właściciela lasu wyrażająca się ochroną życia i zdrowia nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby. 6. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 Ppsa poprzez błędną kontrolę zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi mimo decyzji wydanej niezgodnie z przepisami prawa. Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 Ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Wbrew dwóm pierwszym zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji nie można zarzucić dokonania błędnej wykładni art. 13 ust. 2 uol. Po pierwsze brak jest podstaw do przyjęcia, że po stronie organu istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny. Użyte w art. 13 ust. 2 uol sformułowanie, iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. Przy tym treść pojęcia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie została zdefiniowana normatywnie i zastosowanie tego przepisu zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu administracyjnemu. W takiej sytuacji organ wydając decyzję, powinien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter szczególnie uzasadniony, przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1088/10). Ponadto dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2 uol nie może być oderwana od uregulowań tej ustawy. W jej art. 1 określono zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2 ustawy). Nadto należy zauważyć, że art. 13 ust. 1 uol nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. W tym kontekście pomijając tę kwestię, że treść zarzutów w dużej mierze nie dotyczy błędnej wykładni art. 13 ust. 2 uol lecz błędnego zastosowania tego przepisu oraz błędnego ustalenia stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że uznanie przez organy, że wskazane przez skarżącego okoliczności nie stanowią "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie naruszyło granic uznania administracyjnego w ramach jakich orzekały organy obu instancji. Kluczową okolicznością wskazującą na brak dowolności przy zastosowaniu uznania administracyjnego. jest wskazanie, że skarżący posiada inne grunty o łącznej powierzchni 1,5101 ha, położone w obrębie tej samej gminy, co działki objęte wnioskiem. W powyższej sytuacji, w żadnym razie nie może być uznane za dowolne stwierdzenie, że nie jest szczególnie uzasadnioną potrzebą założenie uprawy ziół kosztem likwidacji lasu, którego stan jest dobry. Organy wskazały, że nie mamy do czynienia z niezbędnością lokalizacyjną i koniecznością uszczuplenia zasobów leśnych na wnioskowanych działkach. Obiektywnie istnieje bowiem możliwość założenia uprawy ziół na innej nieruchomości, bez konieczności likwidacji lasu. Ponadto dysponowanie prawne przez skarżącego innymi nieruchomościami w tej samej miejscowości daje w sposób oczywisty możliwości zarówno wybudowania domu, natomiast wzniesienie szopy na narzędzia nie ma jakiegokolwiek związku ze zmianą użytku. Utrudnienia wskazywane przez skarżącego związane z zagospodarowaniem tych terenów mają wyłącznie charakter subiektywny, nie mające znaczenia z punktu widzenia ochrony zasobów leśnych, w szczególności dotyczy to okoliczności związanych z zawarciem umowy użyczenia. Powoływane przez skarżącego dowody czy też pominięcie okoliczności braku dostępności ziół w sprzedaży (zwłaszcza aminka i przytulii czepnej) nie mogły w żadnym razie przesądzić o nakazie zmiany przez organ lasu na użytek rolny. Rozstrzygnięcie tej sprawy nie wymagało w ogóle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza z zakresu ziołolecznitctwa itp.. ponieważ dysponowanie innymi nieruchomościami roilnymi w sposób oczywisty wyłącza konieczność zmiany przedmiotowego lasu na użytek rolny. W świetle powyższego nie mogły odnieść skutku również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Odnosząc się do tej grupy zarzutów wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 Ppsa, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Sąd I instancji w sposób wyczerpujący wskazał dlaczego w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek zmiany lasu na użytek rolny. Wskazywane przez skarżącego dowody i okoliczności w żaden sposób nie mogły podważyć prawidłowości decyzji wydawanych przez organy w ramach uznania administracyjnego. Nie zostały w żadnym razie naruszone art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez zaakceptowanie naruszeń w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 84, art. 107 § 1 Kpa, jak również art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przez organ I i II Instancji przepisów art. 7 Kpa w zw. z art 77 § 1 Kpa i art. 80 i 84 Kpa, oraz naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa. Skoro nie doszło do naruszenia prawa materialnego, to tym samym niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 Ppsa. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.