II OSK 1113/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 857/17 w sprawie ze skargi W.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od W. K. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Gl 857/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ze skargi [...] (dalej "skarżący". "strona") uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] (dalej także jako: "organ II instancji", "WINB") z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania wniesionego od decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB") - działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) - nałożył na właścicieli nieruchomości, obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i [...], położonej w [...], [...] i [...], obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego (kotłowni) zlokalizowanego na wymienionej nieruchomości. Pismem z 27 marca 2017r. [...] i [...] wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania bez wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. WINB wydał dwa postanowienia. Jednym, z 30 czerwca 2017 r. stwierdził, że odwołanie [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu. Drugim natomiast - postanowieniem z [...] lipca 2017 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że swoje odwołanie [...] i [...] nadali w Urzędzie Pocztowym [...] w dniu 28 marca 2017 r. Jednak [...] odebrał decyzję PINB z [...] marca 2017 r. dopiero w dniu 4 kwietnia 2017 r., czyli po dacie wniesienia niniejszego odwołania. Zdaniem organu w przypadku wniesienia przez stronę odwołania przed doręczeniem jej zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a. Skargę do WSA w Gliwicach na to ostatnie postanowienie złożył [...]. WSA w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Gl 857/17) uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego. Sąd podzielił ustalenie organu, że decyzja w sprawie rozbiórki obiektu została doręczona stronie w dniu 4 kwietnia 2017 r. Jednakże decyzja ta została doręczona skarżącemu, jako jednemu z dwóch odwołujących się jej adresatów. Skarżący wraz z [...] jest współwłaścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany (w tym przypadku - kotłownia), którego rozbiórkę orzekł w kwestionowanej decyzji organ pierwszej instancji. Wobec doręczenia tej decyzji [...] w dniu 13 marca 2017 r., decyzja ta weszła do obrotu prawnego ponad dwa miesiące przed rozpatrzeniem przez organ złożonego odwołania. Sąd ocenił, że z legalnego źródła skarżący dowiedział się o treści decyzji, która dotyczyła jego, jako jednego ze współwłaścicieli nieruchomości i zobowiązanego do rozbiórki. W ocenie Sądu I instancji należało sięgnąć po wykładnię funkcjonalną art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten chroni dwie istotne i kluczowe dla postępowania administracyjnego wartości, z jednej strony - trwałość decyzji administracyjnych, a z drugiej – obronę praw strony postępowania do ochrony jej interesów i praw o charakterze materialnoprawnym. Ze względu na drugą wartość dopuszcza się możliwość zaskarżenia aktu organu administracji (decyzji), ale jednocześnie ze względu na pierwszą wartość przyjmuje się stosunkowo krótki termin do jego zaskarżenia (czternaście dni). W tej sprawie zasada trwałości decyzji wydanej przez PINB, wyrażająca się w przyjętej przez WINB dosłownej i restrykcyjnej wykładni wyrażenia "od dnia doręczenia decyzji" nie powinna przeważać nad zasadą ochrony praw obywatelskich oraz słusznych interesów stron postępowania. Skutkiem rozstrzygnięcia WINB było pozbawienie skarżącego prawa do dochodzenia swoich racji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB. Skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił postanowienie WINB, podczas gdy wydane rozstrzygnięcie było prawidłowe w zaistniałym stanie faktycznym. Dalej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji postanowienia wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do wydania takiegoż aktu przez organ. Ponadto zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie orzeczenia wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego ze wskazaniem, które kreuje sytuację, w której organ administracji publicznej zmuszony byłby do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, bez jednoznacznego wskazania co do dalszego toku postępowania organu administracji. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. polegający na dokonaniu błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że wyrażenie "od dnia doręczenia decyzji" zawarte w przepisie należy rozumieć jako dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji "w sposób zupełnie legalny, z legalnego źródła" i która to decyzja dotyczyła w jej sposób bezpośredni, podczas gdy przepis wskazuje, iż termin do wniesienia odwołania winien być liczony "od dnia doręczenia decyzji stronie", co nie może być rozumiane jako tożsame z dniem dowiedzenia się przez stronę o decyzji w sytuacji, gdy niedopuszczalność odwołania należy uznać za okoliczność obiektywną. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty eksponując, że nawet przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Sąd I instancji doprowadziłoby do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przejęcie bowiem, że skarżący zapoznał się z decyzją w sprawie rozbiórki tego samego dnia, co [...] (rzeczywista data nie do ustalenia), czyli 13 marca 2017 r., to wniesienie przez niego odwołania dnia 28 marca 2017 r. oznaczałoby uchybienie 14 – dniowego terminu do złożenia tego środka zaskarżenia. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten ustanawia dwie przesłanki skutecznego wniesienia odwołania. Pierwsza z nich zawiera się w ogólnej formule "niedopuszczalności odwołania", druga skuteczność odwołania wiąże z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a jeśli decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Bieg terminu do wniesienia odwołania liczy się dla każdej ze stron postępowania oddzielnie w zależności od tego, kiedy stronie została doręczona decyzja. Ze względu na pozostawanie we współwłasności nieruchomości skarżącego oraz [...], decyzja nakładała na obydwu współwłaścicieli obowiązek rozbiórki i jako stronom postępowania prawidłowo została doręczona odrębnie. [...] otrzymał decyzję PINB w dniu 13 marca 2017 r., natomiast skarżący dopiero 4 kwietnia 2017 r. Od daty zatem doręczenia tej decyzji skarżącemu biegł termin do złożenia odwołania i upłynął on w dniu 28 kwietnia 2017 r. Tymczasem skarżący wniósł odwołanie przed doręczeniem mu decyzji. Sąd I instancji przyjął, że skoro drugi ze współwłaścicieli otrzymał decyzję 13 marca 2017 r. to weszła ona do obrotu prawnego i tym samym skarżący powziął od niego informację o treści decyzji, co oznacza, że znał jej treść. Oznacza to, że wniesione przez niego odwołanie nie było przedwczesne, a literalna wykładnia art. 129 § 2 k.p.a. pozostaje w sprzeczności z zasadą obrony prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Przepisy o doręczeniach pism w postępowaniu administracyjnym mają charakter norm gwarancyjnych, służących ochronie praw strony, adresata orzeczenia. Podstawowy cel każdego dokonywanego doręczenia, jego istota, sprowadza się do przekazania treści orzeczenia (innego pisma) stronie. Sformalizowany, przewidziany w przepisach proceduralnych, tryb dokonywania doręczeń podporządkowany jest temu właśnie celowi i służyć ma zabezpieczeniu gwarancji procesowych każdej ze stron, tj. zagwarantowaniu dotarcia treści orzeczenia (innego pisma) do świadomości strony. W konsekwencji zachowanie sformalizowanego trybu bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Ponadto z innych okoliczności będzie poza sporem wynikało, że zapoznała się z treścią orzeczenia. Takie oświadczenie strony zastępuje dowód doręczenia i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma (por. wyrok SN z 11 grudnia 1991 r., V KRN 304/90, OSNKW 1992, nr 5–6, poz. 44; por. też wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 256/16). Jeżeli środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. Jednakże ową "przedwczesność" należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia decyzji danej stronie, lecz do daty wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, co następuje zasadniczo z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron postępowania. Innymi słowy, za "przedwczesne" w powyższym rozumieniu należy uznać odwołanie wniesione od decyzji, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. W niniejszej sprawie decyzja weszła do obrotu prawnego wobec doręczenia jej jednej ze stron postępowania tj. [...], co miało miejsce 13 marca 2017 r. Taki tok rozumowania jest prezentowany także w przypadku, gdy stronie nie zostaje doręczona decyzja. W piśmiennictwie wskazuje się, że w sytuacji, gdy odwołanie wnosi strona, która nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia stronie uczestniczącej w postępowaniu (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 782, por. także: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 695). Zatem kwestia uprzedniego doręczenia decyzji stronie nie jest warunkiem wykluczającym dopuszczalność wniesienia odwołania, jeśli tylko strona pominięta w postępowaniu wniesie odwołanie w terminie, jaki upływał dla strony, której jako ostatniej skutecznie doręczono decyzję (vide wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15 oraz z 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1320/18). Powyższa wykładnia przepisów musi zostać zidentyfikowana jako wyjątek od ogólnej zasady statuowanej w art. 129 § 2 k.p.a i możliwość jej stosowania podlega zawężeniu. Ma to istotne znaczenie z racji zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 129 § 2 k.p.a. Otóż sąd administracyjny uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem przy przyjęciu wykładni, że strona jest uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji, której to nie doręczono jej zgodnie z przepisami rozdziału 8 Doręczenia Działu I k.p.a., a dowiedziała się o jej treści dzięki udostępnieniu przez inną stronę, której doręczono decyzję ze skutkiem prawnym, zdaniem NSA bieg terminu dla tej strony należy liczyć zgodnie z regułą wynikającą z art. 129 § 2 k.p.a. tj. od dnia doręczenia decyzji tej innej stronie postępowania. Nie ma podstaw prawnych do ustalania rzeczywistego dnia powzięcia informacji o treści orzeczenia, jak ma to miejsce w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego (art. 148 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W takim wypadku termin do wniesienia odwołania biegnie analogicznie jak dla strony, od której strona powzięła informację o decyzji. Oznacza to, że bieg terminu do wniesienia odwołania dla skarżącego rozpoczął bieg z dniem następnym po doręczeniu decyzji [...] tj. 14 marca 2017 r., a zakończył 27 marca 2017 r. Tymczasem odwołanie zostało złożone przy pomocy operatora pocztowego w dniu 28 marca 2017 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu. W konsekwencji stwierdzone przez sąd I instancji naruszenie przepisów procesowych dla wyniku sprawy było irrelewantne. Oznacza to, że Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 1 i art. 134 k.p.a. (w zakresie zastosowanym przez sąd I instancji) oraz art. 16 § 1 k.p.a., w konsekwencji czego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów były zasadne. Jako zasadny należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. polegający na nieprawidłowej wykładni tego przepisu w zakresie pojęcia "od dnia doręczenia decyzji". Jak już wskazano, przy dopuszczeniu skuteczności wniesienia odwołania w sytuacji, gdy strona dowiaduje się o rozstrzygnięciu od innej strony tego samego postępowania, konieczne jest zawężające wykładanie normy art. 129 § 2 k.p.a. Oznacza to, że strona – jak literalnie brzmi przepis – może wnieść odwołanie w terminie 14 dni od doręczenia decyzji innej stronie. W ślad za stanowiskiem prezentowanym w wyroku NSA z 30 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1320/18 należy stwierdzić, że w judykaturze występuje odmienna ocena skutków wniesienia odwołania przez stronę, która zapoznała się z treścią decyzji, a której jeszcze formalnie nie doręczono. Niemniej jednak należy zaaprobować tezę, wedle której brak jest dostatecznie zasadnych przesłanek do wywodzenia o "przedwczesności" do wniesienia odwołania od decyzji przez stronę, której decyzji nie doręczono jeszcze, a która to strona z treścią tej decyzji zapoznała się dzięki jej udostępnieniu np. przez inną stronę, której decyzję doręczono ze skutkiem prawnym. W konsekwencji powyższego wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi. Organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez [...], bowiem przyjął, że jest ono "przedwczesne". Rozstrzygnięcie to podstawę prawną znajduje w art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wywody poczynione wyżej prowadzą do konkluzji, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę. Przy czym uchybienie polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania zamiast stwierdzeniu uchybienia terminu, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Obydwa rozstrzygnięcia, choć stanowią odrębne instytucje, są wydawane na tej samej podstawie prawnej, jak również zamykają stronie drogę do merytorycznej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że organ odwoławczy co prawda naruszył przepisy postępowania wydając postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, ale bez żadnego wpływu na wynik sprawy, co powinno prowadzić do wydania wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy NSA uznając, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.