VI SA/Wa 2049/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant st. spec. Patrycja Kumicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w Specjalnej Strefie Ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z [...] kwietnia 2018 r., 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej B. S.A. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] lipca 2019 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – zwanej dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] z [...] czerwca 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] specjalnej strefy ekonomicznej udzielonego przez zarządzającego strefą na rzecz przedsiębiorcy B. S. A. w W.. Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. W dniu [...] czerwca 1998 r. zarządzający [...] specjalną strefą ekonomiczną udzielił zezwolenia M. sp. z o. o. w W. zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] specjalnej strefy ekonomicznej. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły art. 16 ust. 1, 7 i 8 i art. 17 ust. 1 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. Nr 123, poz. 600 ze zm.). Zezwolenie zostało udzielone do dnia 8 sierpnia 2016 r. W wyniku przekształceń podmiotowych finalnym beneficjentem zezwolenia stała się w 2010 r. B. S. A., która 9 października 2017 r. wystąpiła o jego zmianę poprzez wykreślenie terminu obowiązywania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zezwolenia. Wskazano, że zgodnie z art. 19 ust. 1 zmienionej z dniem 1 stycznia 2001 r. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych zezwolenia wygasają z upływem okresu, na jako ustanowiono strefę. Termin funkcjonowania [...] specjalnej strefy ekonomicznej na podstawie § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 2008 r. w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. poz. 1352 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem" ustalono na dzień 31 grudnia 2026 r. i w ocenie spółki wraz z upływem tego terminu udzielone zezwolenie wygaśnie. W dniu 13 listopada 2017 r. spółka sprecyzowała swoje żądanie w ten sposób, że wniosła o zmianę zezwolenia nr [...] poprzez wykreślenie wskazanego w nim terminu. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Minister Przedsiębiorczości i Technologii nr [...] umorzył postępowanie administracyjne przyjmując, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, a to z uwagi na to, że upłynął już termin obowiązywania zezwolenia nr [...] Czyniło to w ocenie organu bezprzedmiotowym rozstrzyganie wniosku strony o jego zmianę. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona akcentowała, że w tej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania, bowiem okres działania strefy ustalono w drodze przepisu rozporządzenia do 31 grudnia 2026 r., a decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2004 r. zezwolenie nr [...] zostało zmienione na podstawie art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą zmieniającą z 2003 r.", mocą której zmodyfikowano zakres przysługującej skarżącej pomocy publicznej. Minister Przedsiębiorczości i Technologii utrzymując zaskarżoną decyzję przyjął, że upływ z dniem 8 sierpnia 2016 r. terminu obowiązywania zezwolenia czynił niedopuszczalnym rozpoznanie merytoryczne żądania strony, złożonego już po tej dacie. W ocenie organu nie zachodziły w tym przypadku podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a k.p.a. Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż nie jest możliwe merytoryczne zakończenie postępowania, art. 6 i 8 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych poprzez dowolną ich interpretację, art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 36 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i w związku z art. 106 § 6 k.p.a. poprzez przekroczenie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz naruszenie art. 11 ust. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.) w związku z art. 196 § 1 i 3 ustawy z 6 marca 2018 – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej w związku z art. 35 § 3 i 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo tego, że sprawa została już rozstrzygnięta. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, to jest art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w związku z art. 5 ustawy z 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą zmieniającą z 2000 r.". Wskazano, że spółka w ten sposób zdecydowała się na stosowanie nowych regulacji o pomocy publicznej, a więc powinny do niej być stosowane te same zasady, które obowiązywały przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia po dniu wejścia w życie ustaw zmieniających z 2000 r. i 2003 r. W skardze sformułowano także zarzut naruszenia art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w związku z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie oraz uniemożliwienie spółce korzystanie z otrzymanej już puli pomocy publicznej na czas, na jaki ustanowiono strefę. Strona wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającą zmianę zezwolenia nr [...] poprzez wykreślenie terminu jego obowiązywania. W odpowiedzi na skargę Minister Przedsiębiorczości i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] specjalnej strefy ekonomicznej. W ocenie Sądu organ dokonał wadliwej wykładni art. 19 ust. 1 i 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. i art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. Błędna interpretacja tych przepisów przełożyła się na nieprawidłową ocenę niedopuszczalności wydania decyzji merytorycznej w tej sprawie, a tym samym – nieuzasadnione umorzenie postępowania administracyjnego. Specjalne strefy ekonomiczne stanowią niewątpliwie formę kierowanej do przedsiębiorców pomocy publicznej, a więc wyjątek od równego traktowania podmiotów gospodarujących na rynku. Niemniej skoro ustawodawca tego rodzaju uprzywilejowanie wprowadził, podmioty dysponujące zezwoleniem na prowadzenie działalności w takiej strefie, jako charakteryzujące się tą samą cechą relewantną powinny być traktowane jednakowo. Obowiązek równego traktowania dotyczy nie tylko stanowienia prawa, ale i jego stosowania. W przypadku przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie specjalnych stref ekonomicznych trudno uczynić ustawodawcy zarzut nierównego traktowania poszczególnych podmiotów. Wręcz przeciwnie, analiza historyczna uregulowań odnoszących się do kolejnych okresów funkcjonowania stref wskazuje, że czyniono starania, by dopasować obowiązujące w tym zakresie zasady do zmieniającej się rzeczywistości społeczno-gospodarczej. Świadczy o tym rozwiązanie przyjęte w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2000 r., gwarantujące poszanowanie praw nabytych z zezwoleń uzyskanych sprzed wskazanej zmiany legislacyjnej, a także unormowanie art. 1 pkt 6 lit. a oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., przewidujące "sztywny", bo limitowany tylko okresem, na jaki ustanowiono strefę, termin obowiązywania wszystkich zezwoleń oraz możliwość zmiany zezwolenia na żądanie uprawnionego, poprzez dostosowanie warunków gospodarowania do nowych kategorii zwolnień podatkowych oraz poziomu zatrudnienia i inwestycji. Początkowo, zgodnie z zamieszczonym w pierwotnym tekście ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych art. 16 ust. 9, zezwolenia udzielane były na czas oznaczony. Mocą ustawy zmieniającej z 2000 r. wprowadzono szereg zmian w obrębie prowadzenia działalności na podstawie dotychczas uzyskanych zezwoleń i warunków uzyskiwania nowych, zachowując jedocześnie prawa nabyte przez przedsiębiorców przed wejściem w życie nowelizacji. Już wówczas w art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej wprowadzono – najpierw z pewnymi zastrzeżeniami – rozwiązanie polegające na określeniu maksymalnego terminu obowiązywania zezwoleń jako równego upływowi okresu, na który ustanowiono strefę. Nie ulega wątpliwości, że z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2003 r., a więc w zakresie art. 6 – dnia 6 grudnia 2003 r., a w zakresie art. 1 – z dniem 1 maja 2004 r. zrównany został status wszystkich beneficjentów zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej, bez względu na termin uzyskania zezwolenia, czy zakres wprowadzonych doń zmian. Ustawodawca jednoznacznie definiując w art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych termin końcowy obowiązywania zezwoleń przesądził, że wygasną one łącznie z dniem ustania funkcjonowania stref. Pogląd powyższy zaprezentowany został także w orzecznictwie NSA (zob. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16, LEX nr 226156, wyrok NSA z 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 5295/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II FSK 2725/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwagi powyższe odnoszą się do zezwolenia nr [...], którym legitymuje się skarżąca spółka. Na ocenę tę nie może wpływać to, czy korzystała ona z opcji stworzonej przez art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 r., czy też nie. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę stoi na stanowisku, iż – wbrew poglądowi prezentowanemu przez Ministra – w tym przypadku mocą bezpośredniego działania prawa dokonana została materialna zmiana w aktach stosowania prawa – wszystkich terminowo ograniczonych zezwoleniach. Ta wprawdzie rzadko spotykana praktyka legislacyjna była w tym przypadku niezbędna, by ponownie zapewnić równe traktowanie podmiotów charakteryzujących się tę samą cechą prawnie znaczącą. Z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2003 r. zakres materialnie rozumianych praw i obowiązków skarżącej spółki uległ więc przekształceniu w ten sposób, że uzyskała prawo do prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy aż do dnia utraty jej bytu. Nie oznacza to bynajmniej, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w żądaniu zmiany zezwolenia nr [...]. Wprost przeciwnie; wskazana zmiana w zakresie materialnie rozumianych praw i obowiązków nie powoduje przecież automatycznego naniesienia stosownej modyfikacji na tekst decyzji. Bez wątpienia skarżącej służy prawo domagania się od organu administracji wprowadzenia adekwatnej do zmiany ustawowej wzmianki w zezwoleniu. Przemawia za tym przede wszystkim potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa prawnego i pewności obrotu. Posługiwanie się zezwoleniem nieodzwierciedlającym rzeczywistego katalogu praw i obowiązków skarżącej narażać może innych uczestników obrotu na niepewność czy wręcz wprowadzać w błąd. Z tych przyczyn należało uznać, że skarżącej przysługiwało prawo żądania zmiany zezwolenia. Nie podziela natomiast Sąd zarzutów odnoszących się do wywodzonego z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej twierdzenia skarżącego, iżby w tej sprawie doszło do milczącego załatwienia sprawy. Istotnie, w dniu wszczęcia postępowania w tej sprawie przepis ów, statuujący podstawę milczącego załatwienia żądania przedsiębiorcy w postępowaniu administracyjnym obowiązywał. Jednakże postępowanie to wszczęte zostało po wejściu w życie nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 7 kwietnia 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw Dz. U. poz. 935), co nastąpiło 1 czerwca 2017 r. Wobec tego, z mocy art. 16 ustawy nowelizującej, należało w tej sprawie stosować już znowelizowane przepisy k.p.a. Ustawa nowelizująca m. in. dodała do działu II k.p.a. poświęcony milczącemu załatwieniu sprawy rozdział 8a. Relację tych przepisów do wszelkich, istniejących wcześniej, bądź nowo wprowadzanych unormowań odrębnych, dobrze opisuje znana obcym porządkom prawnym formuła stosowania subsydiarnego, a w naszym systemie dekodowana z zawierającego "klauzulę inwazyjną" art. 1 pkt 1 k.p.a. (zob. J.-B. Auby, General Report [w:] J.-B. Auby (red.), Codification of Administrative Procedure, Bruxelles 2014, s. 12- 13, A. J. Belohlávek, Arbitration Law of Czech Republic: Practice and Procedure, Huntington, New York 2013, s. 1712). Zakłada ona stosowanie przepisów kodeksu w każdym przypadku, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 1 k.p.a., a przepisy odrębne nie stanowią inaczej (Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 665). Wyraża swego rodzaju "regułę kolizyjną" stosowania kodeksu w sprawach nieuregulowanych przez przepisy szczególne. Co więcej, z art. 122a § 1 k.p.a. wynika, że kodeksowa regulacja wchodzi w grę w każdym przypadku, gdy "przepis szczególny tak stanowi", a zatem gdy sprawa załatwiana jest milcząco na podstawie przepisów odrębnych. Obowiązek ten aktualizuje się niezależnie od tego, jaką nazwą czy formułą redakcyjną ustawodawca się posługuje. W szczególności nie stanowi – w świetle art. 1 pkt 1 k.p.a. – warunku sine qua non stosowania przepisów kodeksu zawarcie w tekście normatywnym przepisu odrębnego słów "milczące załatwienie sprawy" w odpowiednim przypadku (Z. Kmieciak, Zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o milczącym załatwieniu sprawy, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2019/5/9-23). Stwierdzić zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie prima facie wchodziłoby w grę stosowanie przepisów rozdziału 8a działu II k.p.a., gdyby wszakże nie to, że w kodeksie zamieszczono w tym zakresie jednoznaczne wyłączenie. Mowa tu o dyspozycji art. 163a k.p.a., wykluczającej możliwość posługiwania się instytucją milczącego załatwienia sprawy w trybach nadzwyczajnych. Wynikająca więc z art. 1 pkt 1 i art. 122a k.p.a. zasada ulega w tym przypadku przełamaniu na rzecz trybu decyzyjnego. Sens takiego rozwiązania ustawowego – wziąwszy pod uwagę charakter postępowań nadzwyczajnych – nie budzi najmniejszych wątpliwości. Podkreślić należy, że przewidziane w art. 163a k.p.a. wyłączenie, z mocy objęcia regulacją kodeksową wszystkich unormowanych w przepisach szczególnych przypadków milczącego załatwienia sprawy, odnosić się musi także do tej jego postaci, którą uregulowano w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wobec tego, brak było w tej sprawie podstaw do milczącego uwzględnienia żądania strony i niezasadny pozostaje zarzut skarżącego w tym zakresie. Reasumując, wadliwa wykładnia wyżej przytoczonych przepisów prawa materialnego spowodowała nieuzasadnione przeświadczenie o wystąpieniu przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., które w oczywisty sposób wpłynęło na wynik sprawy, zdeterminowało bowiem treść rozstrzygnięcia, które byłoby inne, gdyby organ merytorycznie ustosunkował się do żądania strony. Uczyni to w ponownie prowadzonym postępowaniu. Przyjmując, że skarżącej służy roszczenie procesowe o dokonanie zmiany decyzji – zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w [...] specjalnej strefie ekonomicznej organ przeprowadzi stosowne czynności procesowe i rozstrzygnie wniosek wydając decyzję co do istoty sprawy. Sąd zauważa ponadto, że w tej sprawie wielokrotnie przekroczono termin kodeksowy przewidziany na jej załatwienie. Prowadząc postępowanie ponownie Minister poczyni starania, by sprawa została załatwiona niezwłocznie; wykonanie zaleceń Sądu nie powinno w tym przypadku nastręczać trudności ani konsumować nazbyt wiele czasu. Nie wymaga to przecież prowadzenia rozbudowanego postępowania wyjaśniającego. Nie było natomiast potrzeby do formułowania tego obowiązku w sentencji wyroku i dlatego żądanie skargi w tym zakresie nie zostało uwzględnione. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Złożyły się nań: wpis od skargi (200 złotych), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 złotych) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 złotych).