II SA/Kr 1614/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skarg W. K., B. N., J. G. i K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia skargi oddala. Uzasadnianie Wojewoda decyzją z dnia 11 października 2017 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity - Dz. U. z 2014 r., poz. 700, ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Starosty [...] z 22 maja 2017 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów położonych na terenie wsi G., wsi K., części wsi B. M. oraz części wsi R., gm. W., złożonych przez następujących uczestników scalenia: B. N., zam. [...], [...] W. K., zam. [...], [...] J. G., zam. [...] [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 22 maja 2017 r. znak: [...] w zakresie odwołań złożonych przez B. N., W. K. oraz J. G.. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 22 maja 2017 r. znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów: wsi G. o pow. 201,2148 ha, wsi K. o pow. 311,2644 ha, części wsi B. M. o pow. 82,4599 ha oraz części wsi R. o pow. 73,7993 ha, gm. W. przedstawiony na mapie obszaru scalenia stanowiącej załączniki nr: 1, 2, 3 i 4 do wydanej decyzji (pkt I), jak również m.in. określił przebieg nowych granic nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia, oznaczonych na mapie obszaru scalenia kolorem czerwonym (pkt II), ustalając równocześnie, iż brak jest przesłanek do naliczania dopłat, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, z uwagi na fakt otrzymania przez uczestników scalenia gruntów o równej wartości szacunkowej, w zamian za dotychczas posiadane oraz indywidualne rozliczenia finansowe pomiędzy poszczególnymi uczestnikami scalenia przy zwiększeniu i zmniejszeniu gospodarstw (pkt III) jak również terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, zgodnie z załącznikiem nr 6 do wydanej decyzji oraz w załącznikach graficznych nr: 7, 8, 9 i 10 (pkt VII), zniósł bez odszkodowań służebności gruntowe ciążące na gruntach objętych scaleniem w księgach wieczystych szczegółowo wskazanych w sentencji decyzji (pkt IV) oraz na zgodny wniosek zainteresowanych stron zniósł współwłasność gruntów określonych w pkt. V decyzji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił m.in. dotychczasowy przebieg prowadzonego postępowania oraz w sposób szczegółowy przytoczył i omówił zastrzeżenia do projektu scalenia wniesione przez uczestników postępowania scaleniowego, jak i wyniki rozpoznania tych zastrzeżeń przez komisję doradczą do szacowania i opracowania projektu scalenia gruntów. Od ww. decyzji Starosty [...] odwołania złożyło trzech uczestników scalenia gruntów: B. N., W. K. oraz J. G., kwestionując prawidłowość wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia w zakresie gruntów stanowiących własność ww. osób. Wojewoda rozpatrując odwołania oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazał, iż z uwagi za złożenie odwołań od decyzji Starosty [...] z 22 maja 2017 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi G., wsi [...], części wsi B. M. oraz części wsi R., gm. W., przez trzech uczestników scalenia, przedmiotem niniejszej decyzji Wojewody jest jedynie rozpoznanie odwołań w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wydzielonych B. N., W. K. oraz J. G.. Organ wskazał, że wniesienie odwołania od decyzji scaleniowej zapadłej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczy jedynie tej jej części, która odnosi się bezpośrednio do gruntów wydzielonych odwołującym. Nie może natomiast dotyczyć gruntów dotyczących innych uczestników tego scalenia, którzy takiego odwołania nie wnieśli, zwłaszcza w sytuacji w której interesy prawne takich osób nie pozostają w żadnym związku z interesem prawnym odwołujących. Przedmiotem niniejszej decyzji organu odwoławczego może być zatem jedynie rozpoznanie odwołań w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wydzielonych B. N., W. K. oraz J. G. z uwzględnieniem tej części prowadzonego przez organ I instancji postępowania, która jest wspólna dla wszystkich uczestników scalenia (czynności postępowania poprzedzające wydanie decyzji wspólne dla wszystkich uczestników scalenia tj. m.in. wszczęcie postępowania scaleniowego, wybór rady uczestników scalenia, uchwalenie zasad szacunku). W pozostałym zakresie, w którym prawidłowość decyzji Starosty [...] z 22 maja 2017 r. znak: [...] nie została zakwestionowana przez uczestników scalenia, rozstrzygnięcie organu I instancji jest ostateczne. Przechodząc do oceny prawidłowości prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego organ podkreślił, iż postępowanie obejmujące wsie G. , K. oraz części wsi B. M. i R. gm. W. wszczęte zostało z urzędu w oparciu o przepisy art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów postanowieniem Starosty [...] z 18 kwietnia 2012 r. znak: [...], z uwagi na znaczną dezorganizację struktury przestrzennej wskazanych w wyżej wymienionych miejscowościach, wynikającą z realizacji inwestycji drogowej - autostrady A-4. Układ gruntów rolniczych tworzony przez pasmowy układ działek (działki długie i wąskie) w wyniku projektowanej autostrady został zaburzony, znaczna liczba działek została podzielona, część z nich nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a niektóre z istniejących dróg biegły po gruntach prywatnych o gruntowej, nieutwardzonej nawierzchni. Celem scalenia gruntów na ww. obszarze jest zatem - jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Starosty [...] o wszczęciu postępowania scaleniowego - złagodzenie negatywnych skutków dezorganizacji przestrzennej, spowodowanej przebiegiem autostrady, ale również w ramach prowadzonego postępowania uporządkowanie innych elementów takich jak zniesienie uciążliwych dla właścicieli służebności, zniesienie współwłasności, skorygowanie granic działek i obrębów jak również poprawa struktury obszarowej gospodarstw poprzez umożliwienie przepływu gruntów do gospodarstw silniejszych ekonomicznie. Koszty wykonania scalenia gruntów oraz zagospodarowania poscaleniowego, stosownie do treści art. 4 ust. 2 u.s.w.g. pokrywa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji sam projekt scalenia gruntów, opracowany przez geodetę projektanta scalenia, został wstępnie wyznaczony i okazany na gruncie uczestnikom scalenia w terminie od września 2013 r. do sierpnia 2014 r., na zebraniu uczestników scalenia w dniu 18 sierpnia 2014 r. w Centrum Kultury Wsi Polskiej w W. oraz udostępniony do wglądu uczestnikom postępowania scaleniowego w budynku Urzędu Gminy W. w dniach od 19 sierpnia 2014 r. do 26 sierpnia 2014 r. Po okazaniu projektu, zastrzeżenia wniosło 12 uczestników postępowania scaleniowego, które rozpatrzone zostały przy udziale powołanej przez Starostę T. komisji doradczej do szacowania i opracowania projektu scalenia gruntów. W dwóch przypadkach zastrzeżenia te zostały uwzględnione, a w projekcie scalenia gruntów dokonano niezbędnych zmian uzgodnionych ze skarżącymi. W pozostałych, dziesięciu przypadkach zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów nie zostały uwzględnione. Od wydanej przez Starostę T. decyzji z 22 maja 2017 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów odwołanie złożyło trzech uczestników scalenia. Na podstawie przekazanej przez Starostę T. dokumentacji scaleniowej oraz dokonaniu analizy złożonych odwołań organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty podniesione w ww. odwołaniach są niezasadne. I tak: 1. B. N. w odwołaniu podniosła, iż w wyniku scalenia otrzymała grunty o powierzchni o prawie 7 arów mniejszej niż przed scaleniem. W treści odwołania wskazała, iż, powierzchnia jej gruntów przed rozpoczęciem procesu scalenia wynosiła 97 arów. (...) Działki te miały powierzchnie [...] - 61 arów, [...] - 29 arów[...]-3 ary. Ponadto 17 kwietnia 2013 r. przez przeprowadzenie uzupełniającego działu spadku sygn. akt [...] otrzymał na własność działkę [...] położoną w miejscowości [...] o powierzchni 4 ary - z prostego rachunku wynika, że stan posiadania to 97 arów. W wyniku decyzji scaleniowej jej stan posiadania zmniejszył się o prawie 7 arów wniosła o wyjaśnienie tego stanu rzeczy - z którym absolutnie się nie zgadza. (...) W świetle przedstawionych powyżej faktów domaga się rzetelnego, wiarygodnego wyjaśnienia krzywdzącej dla niej decyzji scaleniowej. Odnosząc się do powyższego organ powołał treść art. 8 ust. 1 u.s.w.g. oraz wskazał, że w wyniku badania dokumentacji scaleniowej ustalono, że: w starym stanie B. N. posiadała 1 działkę o powierzchni 0,30 ha i wartości 1500 punktów szacunkowych. W nowym stanie strona otrzymała 1 działkę o powierzchni 0,2981 ha i wartości 1490,03 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi -0,66%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%; w starym stanie B. N. posiadała również 3 działki o łącznej powierzchni 0,89 ha i wartości 4900 punktów szacunkowych. W nowym stanie strona otrzymała 3 działki o łącznej powierzchni 0,8617 ha i wartości 4824,2764 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi -1,55%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%. Dodatkowo dwie spośród ww. działek, nie posiadające przez scaleniem dostępu do drogi publicznej w wyniku scalenia taki dostęp uzyskały. zgodnie z kartą uczestnika scalenia nr [...] B. N. posiadała również działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,04 ha i wartości szacunkowej 800 punktów. Działka ta pomierzona została jako niezmiennik, zaś w wyniku złożonych przez odwołującą i jej sąsiada A. B. zgodnego wniosku o regulację granic działek stanowiących ich własność powierzchnia ww. działki zwiększyła się z 0,04 ha do 0,04.43 ha. Jakkolwiek wartość projektowanego ekwiwalentu przekracza wartość 3%, to jednak z uwagi na uzgodnioną przez uczestników scalenia regulację granic działek jest zgodna z zasadami szacunku. Odnosząc się zatem do zarzutów podniesionych przez B. N. w treści odwołania od decyzji Starosty [...] z 22 maja 2017 r. organ odwoławczy, uznając je za niezasadne, wskazał, iż z zasad scalenia wynika, że uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane. Za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Z art. 14 ust. 2 ustawy scaleniowej wynika z kolei, że przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni jego gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać 20% tej powierzchni. Podkreślenia wymaga, iż przy ustalaniu należnego ekwiwalentu za grunty posiadane przed scaleniem istotna jest ich wartość szacunkowa, nie zaś powierzchnia (art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej). Nie budzi również wątpliwości, że w trakcie scalenia na nowo kształtuje się powierzchnia gruntów. Z uwagi na obszar scalenia, konieczność wydzielenia dróg oraz konieczność uwzględnienia interesów innych uczestników scalenia, bardzo często niemożliwym jest pozostawienie na gruncie tożsamej sytuacji z pierwotną. - W. K. w swoim odwołaniu - zwracając się równocześnie o ponowne rozpatrzenie sprawy - podniosła, iż podczas wyznaczania granic zaszło szereg nieprawidłowości. Przedstawiciele Komisji doradczej nie odpowiedzieli na jej pytania, nie wskazali jej miejsca wstawienia graniczników i nie wyjaśnili w wystarczającym stopniu treści dokumentów podstawianych do podpisywania, przez co podstępem wyłudzili jej podpisy. Skarżąca wniosła o właściwe wyznaczenie granic, a tym samym zakończenie nieporozumień powstałych pomiędzy sąsiadami w wyniku podjęcia próby ich wyznaczania. Sposób postępowania Komisji doradczej podczas szacowania i opracowania projektów scaleń gruntów budzi wiele wątpliwości, wprowadził wiele nieporozumień, a podjęte decyzje uważa skarżąca za krzywdzące. Skarżąca wniosła o ponowne dokonanie pomiaru i wskazanie granic jej działki oraz umieszczenie graniczników we właściwych miejscach. W wyniku badania dokumentacji scaleniowej ustalono, iż w starym stanie W. K. posiadała 1 działkę o powierzchni 0,71 ha i wartości 14200 punktów szacunkowych. W nowym stanie strona otrzymała 1 działkę o powierzchni 0,6953 ha i wartości 13907,1754 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi -2,06%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%; Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez W. K. w treści odwołania od decyzji Starosty [...], uznając je za niezasadne, w oparciu o dokonaną analizę dokumentacji scaleniowej organ wskazał, iż ekwiwalent został zaprojektowany w sposób prawidłowy zarówno pod względem wartościowym zgodnie z wytycznymi określonymi w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jak i pod względem powierzchniowych - zgodnie z art. 14 ust. 2 powołanej ustawy, a nowo wydzielona działka o roboczym oznaczeniu [...] pokrywa się z działką nr [...] w 98%, zaś zmiany w jej powierzchni wynikają z obliczenia powierzchni działki ze współrzędnych geodezyjnych. Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącej, dotyczącego ponownego dokonania pomiaru i wskazania granic działki, organ odwoławczy nie może pozytywnie odnieść się do ww. prośby, gdyż jak wynika to z akt przedmiotowej sprawy w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego w dniu 5 lutego 2015 r. przeprowadzono czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomością będącą własnością W. K. a nieruchomościami sąsiednimi, w których bezpośredni udział brała również sama skarżąca. W trakcie prowadzonej rozprawy oraz po dokonaniu ponownych pomiarów działki ustalono, iż projektowane granice działki przebiegają po istniejących miedzach, zaś zmiany powierzchni działki, jak wyżej wskazano wynikają jedynie z rozliczenia powierzchni działki ze współrzędnych geodezyjnych. 3. J. G. w swoim odwołaniu zwrócił się z prośbą o dokonanie weryfikacji przydzielonej mu w wyniku prowadzonego postępowania scaleniowego, działki, podnosząc w treści odwołania, iż w zamian za działki nr [...] i nr [...] położone w G. proponuje mu się działkę położoną w R., przy czym uważa on, że powierzchnia przydzielonej działki jest za mała bowiem wartość działek nr [...] i nr [...] dzięki nawiezieniu i wyrównaniu, czyli rekultywacji, wykonanej na własny koszt zdecydowanie powiększyła się, a działka nr [...] ma być przeznaczona pod drogę gminną. Uważa skarżący, że działka zamienna powinna posiadać powierzchnię większą o co najmniej 0.10 ha co wówczas zrównoważyło wartość oddawanych działek i na taką wymianę wyraża zgodę. W przeciwnym razie chcę zostać na dotychczasowych działkach. W wyniku badania dokumentacji scaleniowej ustalono, iż: w starym stanie J. G. na zasadach współwłasności ustawowej posiadał udział w działce o powierzchni 0,19 ha i wartości 2608 punktów szacunkowych. W nowym stanie wydzielono działkę o powierzchni 0,1945 ha i wartości 2667,57 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi 2,25%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%; w starym stanie J. G. na zasadach współwłasności ustawowej posiadał udział w działce o powierzchni 0,12 ha i wartości 955 punktów szacunkowych (a nie jak w wyniku przeniesienia z karty uczestnika scalenia nr [...] błędnie wskazano wartość 2608 punktów szacunkowych) – karta uczestnika scalenia nr 51a - akta organu I instancji 514-515). W nowym stanie wydzielono działkę o powierzchni 0,1567 ha i wartości 940,12 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi -1,61% a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%; - w starym stanie J. G. na zasadach współwłasności ustawowej posiadał również udział w 4 działkach o łącznej powierzchni 0,40 ha i wartości 6426 punktów szacunkowych. W nowym stanie, na podstawie wniosku stron wydzielono działki o większej powierzchni - łącznie 0,4710 ha i wartości 6751,76 punktów szacunkowych. Jakkolwiek wartość projektowanego ekwiwalentu przekracza wartość 3%, to jednak z uwagi na złożony przez uczestników scalenia zgodny wniosek o zamianę gruntów, jest zgodna z zasadami szacunku. Zdaniem organu, w świetle powyższych ustaleń trzeba uznać, że wniesione odwołania nie zasługują na uwzględnienie, gdyż skarżący uczestnicy scalenia gruntów otrzymali należne ekwiwalenty zamienne zaś, ewentualne niezadowolenie przydziałem ekwiwalentu, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji. Kontrola uznaniowych rozstrzygnięć sprowadza się do oceny prawidłowości "ważenia" interesów i życzeń poszczególnych osób. Treść protokołów posiedzeń komisji scaleniowej dowodzi, że analizowano wnikliwie - w kontekście zarzutów i wniosków poszczególnych uczestników scalenia - przyczyny takiego a nie innego rozdysponowania nowo wydzielonymi działkami. Jakkolwiek organy prowadzące scalenie muszą w miarę możliwości uwzględniać interesy wszystkich uczestników scalenia to jednak nagromadzenie interesów indywidualnych, z natury różnych, powoduje, że ich pełna realizacja w takim postępowaniu nie zawsze jest możliwa. Co więcej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dostarcza argumentów podważających prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz mających wskazywać na słuszność twierdzeń skarżących. Nadto zarówno zasady szacowania, jak i wyniki szacowania zostały zaakceptowane przez uczestników scalenia zgodnie z procedurą. Powtarzane i składane wielokrotnie w toku postępowania scaleniowego zarzuty nie mogą odnieść skutku prawnego tylko dlatego, że wyrażają sprzeciw uczestników scalenia wobec przyjętych niektórych rozwiązań. Należy mieć na uwadze, iż ustawa scaleniowa reguluje scalenie jako proces zmierzający do globalnego uporządkowania stanu gruntów na danym terenie. Interesy tych uczestników scalenia, którzy takiego procesu nie akceptują co do zasady, chronione są odpowiednią procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania mają być ujawniane, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, zgłaszane zastrzeżenia mają być rozpatrywane komisyjnie, wreszcie uczestnicy reprezentowani są przez wybieraną przez siebie radę. Jak wyżej wskazano wymienione elementy procedury w rozpatrywanej sprawie zostały zachowane. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęły trzy skargi na powyższą decyzję. 1. Skarżąca W. K., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazała, że jej zdaniem podczas scalania zaszły nieprawidłowości. Skarżąca wniosła również o ponowne dokonanie pomiarów i wskazanie granic oraz umieszczenie graniczników we właściwych miejscach. 2. Skarżąca B. N. podkreśliła po raz kolejny, że powierzchnia jej gruntów wynosiła 97 arów a w wyniku scalenia zmniejszyła się o 7 arów. Krzywdzące również, jest jej zdaniem wydzielanie drogi przez jej działki bez rekompensaty. 3. Skarżący J. G. i K. G. wskazali, że szerokość ich działki nr [...] została zmniejszona o około 1-ego metra na poszerzenie działki [...], która ma być drogę gminną. W związku z tym zabrano im pas z tej działki o szerokości około 1-ego m na długości 150 m. Na działkach [...] skarżący poczynili pewne nakłady inwestycyjne związane z nawiezieniem i wyrównaniem, w związku z tym wzrosła wartość tych działek a dostali działki o tej samej powierzchni w dodatku oddalone o kilka kilometrów dalej od tych, które do tej pory użytkowali. Ich zdaniem działka zamienna powinna posiadać powierzchnię większą o co najmniej 0.10, wówczas zrównoważyłoby to wartość oddawanych działek i na taką wymianę wyrażają skarżący zgodę, w przeciwnym razie chcą zostać na dotychczasowych działkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów położonych na terenie wsi G., [...], części wsi B. M. oraz części wsi R., gm. W.. Na wstępie rozważań w pierwszej kolejności Sąd wyjaśni tryb i zasady scalania gruntów, które zostały uregulowane w przepisach ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r. (tekst jednolity - Dz. U. z 2014 r., poz. 700, ze zm.). W świetle art. 1 tej ustawy celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998r., sygn. akt II SA 941/98, LEX nr 41780, scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Odnosząc się do zarzutów skarżących, kwestionujących przyjęte w postępowaniu scaleniowym rozwiązania należy wyjaśnić, że jego cechą charakterystyczną jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach – tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Kontrola sądu w takich sprawach polega więc wyłącznie na dokonaniu oceny, czy wydane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego. Ponadto, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2005r. sygn. II OSK 123/05, scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo – rolny przy opracowywaniu projektu, gdzie organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Swoboda ta jest niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu – w miarę możliwości – interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Opracowując projekt scalenia organy korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego – ich zdanie – rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Rozbieżność interesów uczestników scalenia może powodować konflikty między nimi wynikające z dążenia do poprawy ich warunków gospodarowania. Z uwagi na przypisane organowi uznanie administracyjne w wyborze rozwiązania, kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty wyważono interes społeczny i uzasadnione interesy poszczególnych osób (wyrok WSA w Rzeszowie z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 1329/13, Lex nr 1507925). Przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia należy mieć też na uwadze treść art. 27 ust. 1 ustawy i wynikające z niego konsekwencje. Zgodnie z nim bowiem projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek - który niespornie został w sprawie spełniony – pokazuje, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie może bowiem dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznych rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04, Lex nr 208951). Przepis ten przewiduje co do zasady, że każdy uczestnik scalenia, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej, w zamian za grunty dotychczas posiadane. Należy przy tym podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1672/06, że eliminacja z obrotu prawnego całej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, nawet gdyby była uzasadniona fragmentaryczną trafnością poszczególnych zarzutów wniesionych przez pojedynczych uczestników scalenia, pozostawałaby w sprzeczności z celami scalenia i utrwalała stan niepewności prawnej dla bardzo wielu podmiotów. Przy czym w kontekście podniesionych w skargach zarzutów, wypada przytoczyć pełną treść art. 8 ustawy o wymianie i scaleniu gruntów, który określając ekwiwalentność i dopłaty stanowi, że : 1. Uczestnik scalenia lub wymiany , z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. 2. Jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. 3. Na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia można im wydzielić grunty o innej wartości szacunkowej stosując dopłaty. 3a. W przypadku gdy o scalenie gruntów wystąpił inwestor, pozostałym uczestnikom postępowania scaleniowego przysługują dopłaty, jeżeli inwestor na obszarze scalenia: 1)nie posiada gruntów, albo 2)posiada grunty, ale ich wartość jest mniejsza od wartości gruntów niezbędnych na realizację inwestycji celu publicznego. 4. Wysokość dopłat ustala się według cen przyjętych przy szacowaniu gruntów objętych scaleniem lub wymianą. 5. Dopłaty uczestnikom scalenia są wypłacane ze środków powiatu jednorazowo, w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia. 6. Uczestnik scalenia zobowiązany do dopłaty uiszcza ją w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia, na rachunek powiatu. 7. Dopłaty między uczestnikami wymiany są regulowane bezpośrednio między nimi. 8. Na wniosek uczestników postępowania scaleniowego grunty Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa objęte postępowaniem mogą, za zgodą Krajowego Ośrodka, zostać w całości lub w części rozdysponowane za dopłaty na rzecz uczestników postępowania. 9. Do należności Krajowego Ośrodka z tytułu dopłat stosuje się przepisy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa dotyczące sprzedaży nieruchomości rolnych. Odnosząc powyższe wywody do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że indywidualny interes skarżących nie został pominięty, ani naruszony, a wydzielone im nieruchomości nie mają niższej wartości szacunkowej, ani też gorszej struktury obszarowej, niż ich nieruchomości przedscaleniowe. Z dokumentacji zalegającej w aktach scaleniowych tj. karty uczestnika scalenia nr [...] (K: [...].) wynika, że skarżąca W. K. posiadała przed scaleniem działkę nr [...] o pow. 0,71 ha i wartości 14 200 punktów szacunkowych, w nowym zaś stanie prawnym posiada działkę o nr [...] o pow. 0,6953 ha i wartości w pkt 13 907, co stanowi 2,06 % mniej od wartości działki objętej scaleniem. Zatem, co słusznie organ podkreśla, wartość ta nie przekracza dopuszczalnej różnicy 3%. Podkreślić natomiast należy, w kontekście żądania skarżącej ponownego dokonania pomiaru i wskazania granic przez "umieszczenie graniczników we właściwych miejscach", że toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, o które wnioskowała skarżąca w grudniu 2014 r., w związku ze złożeniem przez skarżącą zastrzeżeń do projektu wydzielania działki o nr roboczym [...]. W trakcie rozprawy rozgraniczeniowej, która odbyła się w dniu 15.02.2015 r. dokonano ponownych pomiarów i stwierdzono, że projektowane granice przebiegają po istniejących miedzach, natomiast zmiana powierzchni działki, przy niezmiennikowym jej obszarze, wynika z rozliczenia na nowo jej powierzchni ze współrzędnych geodezyjnych. (vide [...] Twierdzenie zatem, że podczas postępowania scaleniowego doszło do nieprawidłowości i wymuszenia podpisu skarżącej, nie znajdują żadnego potwierdzenia, są wręcz gołosłowne, a to z kolei pozwala wnioskować, że zostały podniesione li tylko na potrzeby niniejszej skargi. Także niezasadny jest zarzut podniesiony przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. o braku możliwości weryfikacji ustalenia wartości szacunkowej nieruchomości przez organ albowiem zasady szacunku gruntów wynikają z załącznika do uchwały nr [...] uczestników postępowania scaleniowego z dnia 4.03.2013 r. i stanowią część akt postępowania dostępną dla wszystkich jego stron (vide [...].). Z dokumentacji scaleniowej w postaci kart uczestnika scalenia nr [...] (odpowiednio [...] wynika, że B. N.: w starym stanie posiadała działkę nr [...] o pow. 0,30 ha i wartości 1500 punktów szacunkowych. W nowym prawnym otrzymała działkę o nr roboczym [...] o powierzchni 0,2981 ha i wartości 1490,03 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi -0,66%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%; w starym stanie posiadała również działki o nr [...],[...] i [...] łącznej powierzchni 0,89 ha i wartości 4900 punktów szacunkowych. W nowym stanie otrzymała 3 działki o nr odpowiednio [...] o łącznej powierzchni 0,8617 ha i wartości 4824,2764 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi -1,55%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%. Dodatkowo dwie spośród ww. działek, nie posiadały przed scaleniem dostępu do drogi publicznej, w wyniku scalenia taki dostęp uzyskały; - w starym stanie posiadała działkę nr [...] o pow. 0,04 ha i wartości szacunkowej 800 punktów . W nowym stanie otrzymała działkę o nr [...] o pow. 0,0443 ha, co do której skarżąca nie wnosiła żadnych zastrzeżeń. Przedstawione okoliczności wskazują, że projekt scalenia został sporządzony prawidłowo pod względem wartościowym i powierzchniowym, słusznie zatem organ odwoławczy przyjął, że jest on zgodny z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się natomiast do najbardziej spornej kwestii a to przeznaczenia części powierzchni dwóch działek poscaleniowych skarżącej, niezbędnych pod nowo projektowaną drogę dojazdową, należy wskazać, że i w tym względzie zarzuty skarżącej są nie trafione. Baczyć bowiem należy, że bez wątpienia przed scaleniem przedmiotowe działki, jak i działki sąsiednie były pozbawione dostępu do drogi, obecnie dostęp ten uzyskały. Konieczność zaś wydzielenia dróg w trakcie postępowania scaleniowego musi uwzględniać, na co słusznie wskazuje organ odwoławczy, interesy wszystkich uczestników scalenia oraz spełniać nadrzędny cel tego postępowania, jakim jest poprawa korzystania i gospodarowania gruntami rolnymi, poprzez ukształtowanie na nowo powierzchni tych gruntów. Zauważyć przy tym należy, że z dokumentacji wynika, iż żaden z proponowanych wariantów wydzielenie drogi dojazdowej nie znalazł akceptacji skarżącej. Przechodząc do skargi J. G. i K. G. wskazać należy, że skarżący: w starym stanie na zasadach współwłasności ustawowej posiadali działkę nr [...] o pow. 0,19 ha i wartości 2608 punktów szacunkowych. W nowym stanie wydzielono działkę nr [...] pow. 0,1945 ha i wartości 2667,57 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi więc 2,25%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3% (vide: karta uczestnika scalenia nr [...] w starym stanie na zasadach współwłasności ustawowej posiadali działkę nr [...] o pow. 0,12 ha i wartości 955 punktów szacunkowych karta uczestnika scalenia nr [...] akta organu I instancji [...]). W nowym stanie wydzielono działkę [...] o pow. 0,1567 ha i wartości 940,12 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi -1,61%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%; - w starym stanie na zasadach współwłasności ustawowej posiadali 4 działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,40 ha i wartości 6426 punktów szacunkowych. W nowym stanie, na podstawie wniosku stron wydzielono działki o większej powierzchni - łącznie 0,4710 ha i wartości 6751,76 punktów szacunkowych. Jakkolwiek wartość projektowanego ekwiwalentu przekraczała wartość 3%, to jednak z uwagi na zgodny wniosek uczestników scalenia na zamianę gruntów, jest ona zgodna z zasadami szacunku (vide: karta uczestnika scalenia nr [...] –[...].). Powyższe okoliczności także i w tym przypadku wskazują, że skarżący otrzymali w wyniku postępowania scaleniowego nieruchomości, których wartość szacunkowa nie przekracza dopuszczalnej różnicy wartości 3%, na niekorzyść skarżących. W pozostałych zaś przypadkach został uwzględniony wniosek stron o powiększenie gospodarstwa rolnego. Próżno zatem uznać by organy w toku postępowania naruszyły przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Jak słusznie organ odwoławczy podkreślił, oczywistym jest, że przy tak skomplikowanym przedsięwzięciu jakim jest proces scalenia gruntów nie sposób zadowolić wszystkich jego uczestników zwłaszcza, że każdy z nich oczekuje poprawy warunków gospodarowania. Zatem naruszenie indywidualnego interesu uczestnika, nierzadko w jego subiektywnym odczuciu, przy uwzględnieniu i wyważeniu interesu społecznego, nie podważa legalności wydanej decyzji, która zawiera w sobie rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym. Z uwagi na powyższe, akceptując ustalenia organów potwierdzające zrealizowanie celów i zachowanie zasad scalania określonych w art. 8 ust. 1 i 27 ust. 1 ustawy Sąd uznał wszystkie skargi za bezzasadne, co w konsekwencji musiało doprowadzić do ich oddalenia, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.