IV SA/Po 790/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Znak [...] Nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. N. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Powiatowy Urząd Pracy w [...] przedstawił K. N. (zwanej dalej "Skarżącą") ofertę stażu zgłoszoną przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na stanowisko referenta w Burze Wsparcia Inwestycyjnego. Zaproponowano stypendium stażowe w wysokości [...] zł brutto. Skarżąca w dniu [...] maja 2019 r. złożyła oświadczenie, w którym odmówiła przyjęcia propozycji stażu ze względu na brak zapewnienia opieki nad dzieckiem. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Starosta [...] (zwany dalej "Starostą" lub "organem I instancji") orzekł o utracie przez Skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2019 r. W ocenie Starosty zaistniała przesłanka z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1492 ze zmianami, zwanej dalej "ustawą"), według której nieuzasadniona odmowa przyjęcia propozycji pracy skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni. W terminowo wniesionym odwołaniu Skarżąca podniosła, że jest osobą samotnie wychowującą chorujące dziecko, a złożona propozycja to sposób na zdobycie doświadczenia, ale nie dla osoby w takiej sytuacji w jakiej się znalazła. Skarżąca wskazała: "Gdyby staż odbył się w trakcie trwania roku szkolnego, kiedy dziecko przebywa w szkole i tam ma zapewnioną opiekę, myślę, że zareagowałabym z większą aprobatą na ofertę". Dalej Skarżąca podkreśliła, że kwota [...]zł brutto za 8 godzin pracy przez 5 dni w tygodniu nie jest wystarczająca na opłacenie opiekunki dla dziecka, ani na uczestnictwo w półkolonii. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda wskazał, że skierowanie Skarżącej na staż jest formą pomocy w powrocie na rynek pracy poprzez zdobycie nowych umiejętności. Powołując się na orzecznictwo, Wojewoda stwierdził, że przedstawiony przez Skarżącą powód odmowy podjęcia pracy w ramach stażu nie jest uzasadnioną przesłanką z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy, gdyż nie ma charakteru obiektywnej. W ocenie organu II instancji, syn Skarżącej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, a pozostawanie pod opieką lekarza nie oznacza konieczności sprawowania stałej opieki przez inną osobę. W odniesieniu do stypendium stażowego, Wojewoda wskazał, że wysokość stypendium jest odgórnie ustalona przez ustawodawcę i nie podlega negocjacjom, a jego kwota znacząco podniosłaby obecny budżet domowy Skarżącej. Wojewoda uznał, że Skarżąca rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] zobowiązana była do wykazywania gotowości do podjęcia pracy wskazanej przez Urząd. "Uzyskując status bezrobotnego, rodzic dziecka deklaruje bezwarunkową chęć i gotowość do podjęcia pracy. Jest on tym samym świadomy tego, że musi pogodzić konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem z aktywnym poszukiwaniem zatrudnienia, co jest podstawowym i oczywistym celem rejestracji w powiatowym urzędzie pracy i posiadania statusu osoby bezrobotnej." We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze, Skarżąca zakwestionowała w całości decyzję Wojewody oraz wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o przywrócenie jej statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2019 r. W treści skargi, przedstawiono argumentację wyartykułowaną już w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył jak w treści uzasadnienia decyzji, między innymi że Skarżąca dotąd nie kwestionowała wysokości stypendium stażowego wobec wcześniejszych ofert. Zdaniem Wojewody, rejestracja w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] nie stoi na przeszkodzie w sprawowaniu opieki nad dzieckiem, a więc konstytucyjne prawa ochrony rodziny i dziecka nie są narażone na uszczerbek. Na rozprawie dnia [...] lutego 2020 r. fachowy pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski skargi i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzje administracyjne, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty nie odpowiadają prawu. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji według następującej argumentacji. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia zapadłego w toku postępowania administracyjnego stanowi: "Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres 120 dni w przypadku pierwszej odmowy." Sąd dokonując oceny czy zasadnie zastosowano powołany przepis, zauważa , że analizowana sprawa jest odmienna od tych, gdzie odmówiono przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. Istotą przedmiotowej sprawy jest to, że Skarżąca odmówiła przyjęcia propozycji innej formy określonej w ustawie. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie przesądza też czy przyczyna odmowy, na którą powołuje się Skarżąca jest przyczyną uzasadnioną. Sąd podkreśla natomiast, że organy administracji publicznej zobowiązane są uwzględnić okoliczności w jakich znajduje się Skarżąca, a także jej możliwości podjęcia pracy lub skorzystania z innych form pomocy w związku z obowiązkiem sprawowania opieki nad chorym dzieckiem. Nie budzi wątpliwości Sądu, że jedną z form pomocy określoną w ustawie jest staż, który definiowany jest jako "nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązywania stosunku pracy z pracodawcą" (art. 2 ust. 1 pkt 34 ustawy). Obowiązkiem Starosty jest udzielanie pomocy destynatariuszom urzędów pracy przez nabywanie tych umiejętności, które będą im pomocne w poszukiwaniu pracy lub w jej wykonywaniu. Powiatowy Urząd Pracy w [...] zaproponował Skarżącej podjęcie stażu w wymiarze 8 godzin dziennie, 5 dni w tygodniu (pełen etat) za kwotę [...]zł brutto. Wobec zgłoszonej przyczyny odmowy podjęcia stażu, zadaniem organów administracji publicznej jest wnikliwe rozważenie jej zasadności, które nie powinny być traktowane identycznie jak w przypadkach odmowy przyjęcia propozycji podjęcia odpowiedniej pracy. Skarżąca podniosła, że jest samotnie wychowującą matką chorego dziecka, a warunki zaproponowane przez Starostę znacznie utrudniają jej sprawowanie opieki nad dzieckiem. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela zdanie wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który stwierdził: "Nie powinno budzić większych wątpliwości, ze względu na stylizację przepisu zamieszczonego w pkt. 4 ust. 3 art. 33 ustawy, że w przypadku odmowy przyjęcia propozycji innej formy pomocy (w tym przypadku propozycji odbycia stażu), to na bezrobotnym spoczywa obowiązek wykazania, iż odmowa ta nastąpiła z uzasadnionej przyczyny. Natomiast organ zatrudnienia, w oparciu o przedłożone przez stronę wyjaśnienia i dowody, dokonuje oceny w kwestii tej czy przyczyna istniała i czy miała ona znamiona przyczyny uzasadnionej. Oczywiście, przyjęcie takiego stanowiska ze względu na zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.) nie oznacza akceptacji bierności organu w zakresie ustalania przyczyn odmowy" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 654/14, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Powyższe stanowisko jasno podkreśla, że zarówno Starosta jak i Wojewoda mieli obowiązek zbadać, czy odmowa miała charakter uzasadniony, gdyż wynika to z obowiązku realizacji zasady prawdy obiektywnej z art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Skarżąca dopełniła swój obowiązek wskazując, że za kwotę [...]zł brutto nie jest w stanie zapewnić dziecku opieki sprawowanej przez osobę trzecią, ani zapewnić dziecku pobyt na wakacjach zorganizowanych w ramach półkolonii. Organy mają obowiązek ustosunkować się do oświadczeń złożonych przez Skarżącą, ale także rozważyć czy Skarżąca jest w stanie zapewnić dziecku inne formy sprawowania opieki. Wojewoda w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że przyczyny, na którą powołuje się Skarżąca były efektem jej subiektywnej oceny. Orzecznictwo wypracowało jednolite stanowisko w zakresie rozumienia "uzasadnionych przyczyn". Można w tym miejscu powołać dla przykładu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym: "Ustawodawca w sytuacji odmowy przyjęcia zaproponowanej pracy nałożył na organ administracji publicznej obowiązek pozbawienia osoby bezrobotnej tego statusu na oznaczony czas, chyba że odmowa wywołana była uzasadnioną przyczyną, przez którą rozumie się okoliczność natury obiektywnej, niezależną od woli bezrobotnego, a więc przeszkodę, na którą bezrobotny nie ma wpływu. Do takich należy zaliczyć szczególną sytuację osobistą lub rodzinną bezrobotnego, która uniemożliwia podjęcie konkretnego zatrudnienia, bądź wystąpienie okoliczności, które obiektywnie uniemożliwiają wykonywanie konkretnej pracy w proponowanych przez pracodawcę warunkach w związku z przeciwwskazaniami do jej wykonywania" (wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt I OSK 356/15, CBOSA). Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że choroba dziecka, która wymaga opieki winna być oceniona w aspekcie szczególnej sytuacji rodzinnej Skarżącej jako osoby bezrobotnej, która może znacznie utrudniać podjęcie stażu w okresie wakacyjnym, gdy placówka oświatowa nie sprawuje opieki nad dzieckiem. Organy I oraz II instancji zgodnie podnoszą, że bezrobotny musi liczyć się z trudnościami sprawowania opieki nad dzieckiem w związku z rejestracją w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]. Sąd zgadza się z powołanym stanowiskiem organów, jednakże istota tego poglądu odnosi się przede wszystkim do sytuacji, gdy bezrobotny odmawia podjęcia odpowiedniej pracy. Podjęcie stażu w pełnym wymiarze etatu za kwotę znacznie niższą od minimalnego wynagrodzenia za pracę nie wpisuje się w definicję odpowiedniej pracy, a mimo to zobowiązanie bezrobotnego do wykonywania obowiązków wynikających ze stażu jest tożsame z pracą zarobkową na pełny etat. W takiej sytuacji przy ocenie czy przyczyna odmowy przyjęcia propozycji jest uzasadniona konieczne jest uwzględnienie różnic pomiędzy "odpowiednia pracą" a stażem, zwłaszcza gdy strona wprost na te różnice się powołuje. W ocenie Sądu, konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem jest okolicznością, na którą Skarżąca nie ma wpływu, co determinuje okoliczności poszukiwania pracy umożliwiającej efektywne sprawowanie tejże opieki. Trudności w sprawowaniu opieki nad dzieckiem z tytułu pozostawania w gotowości do pracy nie mogą stanowić uszczerbku dla konstytucyjnych praw rodziny i dziecka wynikających szczególnie z art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483). Zgodnie z pierwszym przepisem: "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych." Drugi z przepisów stanowi, że: "Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka." W ocenie Sądu, organy I oraz II instancji nie rozważyły dostatecznie wnikliwie tego, czy przyczyna, na którą powołuje się Skarżąca jest uzasadniona. Organy powinny także, mając na względzie okoliczności w jakich Skarżąca się znajduje, rozważyć czy istnieje realna możliwość zapewnienia dziecku opieki na czas odbywania stażu. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że Skarżąca wykazywała chęć podjęcia pracy. Jak wskazuje sam Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, wcześniejsza propozycja stażu nie spotkała się z zastrzeżeniami ze strony Skarżącej. Zdaniem Sądu gotowość do pracy i akceptacja stypendium stażowego we wcześniejszych przypadkach uzasadnia przyjęcie, że Skarżąca pozostaje w gotowości do podjęcia pracy w celach zarobkowych. Sąd nie podziela zdania Wojewody, że przyczyny odmowy przyjęcia propozycji wskazane przez Skarżącą są subiektywne i jako takie całkowicie wykluczają możliwość ich rozpatrzenia. Przeciwnie – konieczność zapewnienia opieki dziecku uznana być musi za przyczynę obiektywną, na którą skarżąca nie ma wpływu. Rzeczą organów było zaś przeprowadzenie wnikliwej oceny (i przedstawienie w uzasadnieniach decyzji toku rozumowania i jego wyniku) tego, czy w wypadku przyjęcia propozycji stażu Skarżąca mogła sprawować pieczę nad dzieckiem. Zdaniem Sądu, ocena zasadności odmowy przyjęcia propozycji powinna więc również uwzględniać sytuację osobistą i rodzinną bezrobotnej. W szczególności organy zobowiązane były do rozważenia, czy podjęcie proponowanego zatrudnienia mogłoby wpłynąć na prawidłowe wykonywanie przez Skarżącą obowiązków rodzicielskich przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r., poz. 2086) – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2018 r. w sprawie IV SA/Po 281/18 – CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji nie dopełniły obowiązku wynikającego z art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., stąd zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. Organy nie dopełniły obowiązku dokonania oceny tego, czy zgłaszany powód odmowy jest uzasadniony, a także czy istnieją możliwości zapewnienia opieki dziecku na czas odbywania stażu. W związku z tym, Sąd uchylił w pkt 1 sentencji wyroku zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim ustali czy Skarżąca miała możliwość zapewnienia dziecku opieki na czas odbywania stażu. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia: 1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. 2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. 3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyło się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł).