II OSK 2035/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 703/19 w sprawie ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2019 r. nr WOA.7722.115.2019.SDK w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 lutego 2020 r., II SA/Po 703/19 oddalił skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 28 czerwca 2019 r. nr WOA.7722.115.2019.SDK utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 9 maja 2019 r. nr PINB.405.15.2019, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., ustalił [...] sp. z o.o. wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 125000,00 zł za budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę wiaty o wymiarach 8,50 m x 8,50 m i wysokości 4,80 m na działce nr ew. [...], położonej w S., gm. [...]. [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. złożyły skargę kasacyjną, którą zaskarżyły powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 i art. 50 p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie na wadliwej podstawie prawnej i po uchyleniu postanowienia przez organ II instancji wraz z wytyczną, by postępowanie było prowadzone na innej podstawie prawnej, nie umorzył postępowania prowadzonego na niewłaściwej podstawie prawnej, kontynuując je, mimo że inne pozostają okoliczności faktyczne i prawne legalizacji samowoli budowlanej przewidziane w powołanych przepisach p.b.; 2) art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że mimo błędnej wykładni przepisów prawa, na podstawie których organ I instancji prowadził postępowanie legalizacyjne, możliwe było kontynuowanie tego postępowania i zmiana podstawy prawnej w jego toku; 3) art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez wadliwe zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania legalizacyjnego, tj. bez podania podstawy prawnej postępowania legalizacyjnego oraz przez zaniechanie zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania legalizacyjnego w oparciu o nową podstawę prawną. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia WWINB oraz zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionych podstawach. Istota problemu prawnego, który wyłonił się w rozpoznanej przez Sąd I instancji sprawie, ma związek z zakwestionowaniem przez skarżących dopuszczalności ustalenia zaskarżonym postanowieniem WWINB opłaty legalizacyjnej za wybudowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] w S. wiatę. Podważenie przez skarżących legalności ww. postanowienia, na co wskazują postawione zaskarżonemu wyrokowi zarzuty i towarzysząca im argumentacja, nie jest rezultatem uznawania wysokości opłaty (125000,00 zł) za błędnie wyliczoną, czy też przeciwstawienia się twierdzeniu Sądu, że realizacja przez [...] sp. z o.o. wiaty konstrukcji drewnianej o wymiarach 8,50 m x 8,50 m i wysokości 4,80 m stanowiła taką postać robót budowlanych (budowy), która w świetle treści art. 29 p.b. nie była zwolniona z obowiązku wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę. Jest ono wynikiem przekonania skarżących, że postanowienie, o którym mowa w art. 49 ust. 1 p.b., mogło zostać wydane przez organ nadzoru budowlanego, niemniej powinno zostać poprzedzone umorzeniem toczącego się postępowania w sprawie, a następnie ponownym jego wszczęciem wraz z nałożeniem obowiązków prowadzących do legalizacji obiektu, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3, a także art. 49 ust. 1 p.b. Argumentacja skargi kasacyjnej nie jest do końca jednakże spójna, co wynika z odwołania się przez skarżących do art. 105 § 1 k.p.a. kształtującego instytucję umorzenia postępowania administracyjnego wraz z jednoczesnym przywołaniem jako naruszonego przez Sąd art. 138 § 2 i 2a k.p.a. w sytuacji, gdy stwierdzenie bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania nie wymusza posłużenia się przez organ odwoławczy decyzją kasacyjną, skoro organ ten może skorzystać z kompetencji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., będącego normą komplementarną względem stosowanego w sposób bezpośredni w postępowaniu pierwszoinstancyjnym art. 105 § 1 k.p.a. Według skarżących, zaskarżone postanowienie WWINB, wbrew odmiennej ocenie Sądu I instancji, uchybia prawu, ponieważ w rozpoznawanej sprawie PINB postanowieniem z 11 stycznia 2019 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na [...] sp. z o.o. jako inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni ekspertyzy stanu technicznego wiaty. Taka sytuacja procesowa, co akcentuje skarga kasacyjna, uniemożliwia zaś kontynuowanie z udziałem skarżących postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48-49b p.b., w tym wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną. Prawidłowości działania organów nadzoru budowlanego, zdaniem skarżących, nie można wyprowadzić z samego faktu, że ww. postanowienie PINB z 11 stycznia 2019 r. zostało w toku kontroli instancyjnej na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w całości uchylone przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na ustalenie, iż nieuzyskanie przez inwestora wymaganego pozwolenia na budowę stanowi przesłankę stosowania procedury legalizacyjnej wskazanej w art. 48 p.b. (postanowienie WWINB z 4 marca 2019 r. znak WOA.7722.24.209.SDK). Tak formułowanego stanowiska przez skarżących Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, nie uznaje również, by wspierająca je argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej była trafna. O ile zgodzić się należy z poglądem, że poszczególne tryby legalizacji samowoli budowlanej zasadniczo pozostają względem siebie niekonkurencyjne (wykluczają się), o tyle w całości odrzucić należy wniosek skarżących, że cechowało się istotną wadliwością podjęte w sprawie przez PINB działanie obejmujące wydanie postanowienia wstrzymującego roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., a następnie wskutek jego uchylenia, wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 p.b. (postanowienie PINB z 15 marca 2019 r. nr PINB.405.8.2019), i zainicjowanie postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do samowolnie wybudowanej wiaty. Sąd I instancji nie zgłosił zastrzeżeń względem zmiany trybu prowadzonego postępowania, trafnie uznając taką zmianę za procesowo dopuszczalną, jeżeli uwarunkowania faktyczne sprawy nie pozwalały spornych robót budowlanych traktować jako objętych zakresem dokonanego w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia z 24 sierpnia 2016 r., wymuszając odniesienie do zachowania inwestora dyspozycji art. 48 ust. 1 p.b. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca zróżnicował tryby legalizacji robót budowlanych (art. 48-49a, art. 49b i art. 50-51 p.b.) z uwagi na ich przedmiot i charakter nieprawidłowości przypisywanej inwestorowi, niemniej analiza pojęcia sprawy administracyjnej powinna skłaniać do przyjęcia, iż przepisy p.b. łączą omawianą sprawę pozostającą we właściwości organów nadzoru budowalnego generalnie z rozpoczęciem (prowadzeniem) przez inwestora robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Zagadnienie to na przestrzeni lat dalekie było od ujmowania go w sposób jednolity (por. M. Rydzewska, Postępowania administracyjne przed organami nadzoru budowlanego, Warszawa 2022, s. 151-165), zmiana p.b. wprowadzona ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) wskazuje jednakże wyraźnie na intencje ustawodawcy, by wszystkie rozstrzygnięcia podejmowane przez organy nadzoru budowlanego, niezależnie od różnic w zakresie rodzaju obowiązków nakładanych na inwestora, postrzegać jako pozostające w granicach tej samej sprawy. Jej elementami przedmiotowymi są poszczególne normy p.b., z których wynika kompetencja organu nadzoru budowlanego do konkretyzacji uprawnień i obowiązków podmiotów wymienionych w art. 52 p.b. z uwagi na stwierdzone w sprawie okoliczności faktyczne. Przypomnieć należy, że z akt kontrolowanej sprawy wynika, iż skarżący pismem z 22 października 2018 r. znak NB.401.56.2018.AM zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy wiaty położonej na działce nr ew. [...] w S. i w żaden sposób nie uchybia powołanym w skardze kasacyjnej przepisom, w tym art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., sytuacja, w której przy tak wyznaczonym przedmiocie postępowania PINB podjął działanie przewidziane w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., a następnie w związku z dokonaną w toku instancji przez WWINB jego korektą – wydał nowe postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Trudno w sprawie objętej skargą "mieszaniu trybów", jak działanie PINB określili skarżący, przypisywać doniosłość z punktu widzenia naruszenia prawa skarżących do czynnego udziału w postępowaniu, jeżeli skarżący nie skorzystali z możliwości zaskarżenia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. postanowienia PINB z 15 marca 2019 r., a obowiązek z tego aktu wynikający został przez skarżącego ([...] sp. z o.o.) w całości zrealizowany. W myśl art. 48 ust. 5 p.b., przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Skarżący kasacyjnie w swoich rozważaniach pominęli, że ustalenie zaskarżonym postanowieniem opłaty legalizacyjnej stanowiło o skorzystaniu przez PINB z kompetencji przewidzianej w art. 49 ust. 1 p.b., niemniej było ono bezpośrednią konsekwencją uwzględnienia jednoznacznie wyrażonej przez inwestora woli poddania samowolnie zrealizowanego obiektu procedurze legalizacyjnej wraz z dopełnieniem przez inwestora ciążących na nim wymagań. W kontekście powyższych uwag wymaga zauważenia, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości wniosek, zgodnie z którym dokonanie przez organ odwoławczy zmiany podstawy prawnej wydawanej w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) decyzji nie narusza zasady dwuinstancyjności tego postępowania, albowiem kompetencje organu odwoławczego obejmują korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego. Zmiana trybu legalizacji samowoli budowlanej w granicach tego samego postępowania jest uznawana za dopuszczalną (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2022 r., II OSK 2328/21; wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r., II OSK 280/19; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., II OSK 2730/16; wyrok NSA z 2 marca 2017 r., II OSK 1640/15; wyrok NSA z 9 lutego 2016 r., II OSK 1405/14; wyrok NSA z 15 lipca 2014 r., II OSK 307/13). W tym znaczeniu nie można przyjąć, by zmiana "wariantu" podstawy materialnoprawnej sankcjonowania samowoli budowlanej prowadziła do orzekania w ramach innej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 25 maja 2018 r., II OSK 1656/16). Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.