II OSK 280/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 369/18 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA) wyrokiem z dnia 21 września 2018 r., II SA/Gl 369/18, oddalił skargę M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej ŚWINB) z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz.U.2018.1202 ze zm,; dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2017.1257; dalej k.p.a.) nakazał M. K., prowadzącemu działalność pn.: M. K. Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowe W. z siedzibą w K., inwestorowi budowy wolnostojącego budynku gospodarczo-magazynowego zlokalizowanego przy ul. L. [...] w M., na działce nr [...], rozbiórkę samowolnie wybudowanego ww. obiektu budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożył M. K., zaskarżając ją w całości. Zaskarżoną decyzją ŚWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 49b ust. 1 p.b. nakazał M. K. rozbiórkę wolnostojącego budynku gospodarczo-magazynowego na działce nr [...] w M. Skargę na tę decyzję złożył M. K. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. W opinii Sądu nie budzi wątpliwości, że uchwała Rady Miejskiej M. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii publicznych dróg gminnych oraz określenia przebiegu tych dróg, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu [...] czerwca 2015 r. ([...]) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, tj. [...] czerwca 2015 r. Sąd podał, że zgodna wypowiedź L. K. i M. J., zapisana w protokole z dnia [...] stycznia 2017 r., wskazywała jednoznacznie, iż obiekt został wybudowany w lipcu 2015 r. Protokół, jako dokument urzędowy (art. 76 § 1-3 k.p.a.), został przez ww. podpisany, zatem organ miał pełne prawo dokonywać na jego podstawie ustaleń faktycznych i stwierdzić, że już wtedy obowiązywała ww. uchwała. Ustalenia powyższe nie zostały przez stronę podważone. W świetle art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.Dz.U.2017.2222; dalej u.d.p.) obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m, w przypadku dróg gminnych. Sąd stwierdził, że wyrażenie zgody na odstępstwo zachowania odległości budynku od drogi gminnej dopuszczalne jest także po zrealizowaniu inwestycji budowlanej, jednak nieporozumieniem jest przerzucanie obowiązku uzyskania takiej zgody na organ. To strona powinna postarać się o tego rodzaju zgodę, jeśli ma taką wolę. Tymczasem na rozprawie pełnomocnik przyznał, że jego klient nigdy nie występował o wyrażenie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 6 m od krawędzi jezdni. W ocenie Sądu, nie może być podstawą uwzględnienia skargi wydanie decyzji odwoławczej w trybie art. 49b ust. 1 p.b., podczas, gdy organ I instancji orzekał w trybie art. 48 ust. 1 p.b. W obu przypadkach wydano bowiem decyzję o nakazie rozbiórki obiektu, z powodu braku podstaw do jego legalizacji, zatem skutek obu decyzji jest taki sam. Nie można zatem mówić o jakimkolwiek uchybieniu procesowym w postaci naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji), które miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skoro inwestorem była osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, to prawidłowo nakaz wydano na tę osobę fizyczną, mimo że na bazie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej powstała spółka z o.o. Inwestorem była osoba fizyczna i ona jest adresatem skarżonej decyzji. Błędem byłoby nakładanie nakazu na podmiot, który inwestorem nie był i w czasie wykonywania inwestycji nawet nie istniał. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: a. art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów "podatkowych" błędnie oddalił skargę i nie zastosował środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy organy "podatkowe" dopuściły się naruszenia art. 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do wszechstronnego zebrania i ponownego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, całościowego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym, poprzez zaniechanie poczynienia ustaleń w przedmiocie: i. daty wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej M. nr [...] z dnia [...] maja 2015 r.; ii. dokładnej daty wybudowaniu obiektu budowlanego; iii. podmiotu będącego inwestorem obiektu; - skutkiem czego przedwcześnie stwierdzono brak możliwości legalizacji obiektu budowlanego oraz wydanie decyzji wobec skarżącego; b. art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów "podatkowych" błędnie oddalił skargę i nie zastosował środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy organy "podatkowe" dopuściły się naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczeniu co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej zastosowany przez organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji; c. art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd i instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów "podatkowych" błędnie oddalił skargę i nie zastosował środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy organy "podatkowe" dopuściły się naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. art. 584[2] § 1 k.s.h. poprzez wadliwe oznaczenie jako strony postępowania M. K., podczas gdy w wyniku przekształcenia tegoż przedsiębiorcy stroną postępowania winna być W. sp. z o.o. d. art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów "podatkowych" błędnie oddalił skargę i nie zastosował środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja, będąca przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji, została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 49b ust. 2 p.b., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w sytuacji gdy budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w momencie budowy obiektu ul. C. nie stanowiła drogi publicznej; nadto ewentualnie e) art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów "podatkowych" błędnie oddalił skargę i nie zastosował środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja, będąca przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji, została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 49b ust. 2 p.b. w zw. z art. 43 ust. 2 u.d.p., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w sytuacji gdy budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przepisy ustawy o drogach publicznych umożliwiają usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 6,0 m od krawędzi drogi gminnej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie zauważyć wypada, że w rozpatrywanej sprawie orzekały organy nadzoru budowanego, a nie organy "podatkowe", jak wadliwie podawano w zarzutach skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., mającego polegać w szczególności na zaniechaniu poczynienia ustaleń w przedmiocie daty wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej M. nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., dokładnej daty wybudowaniu obiektu budowlanego oraz podmiotu będącego inwestorem obiektu, stwierdzić należy, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej powyższe okoliczności zostały wystarczająco wyjaśnione i ustalone oraz należycie rozważone i umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, uchwała Rady Miejskiej M. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii publicznych dróg gminnych oraz określenia przebiegu tych dróg, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu [...] czerwca 2015 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, tj. [...] czerwca 2015 r. Data wejścia w życie tej uchwały została zatem prawidłowo ustalona i nie było potrzeby dokonywania w tym zakresie jakichkolwiek innych czynności. Ustalając zaś datę samowolnego wybudowania budynku gospodarczo-magazynowego WSA trafnie wskazał na zgodną wypowiedź L. K. i M. J., zapisaną w protokole z dnia [...] stycznia 2017 r., z której jednoznacznie wynikało, iż obiekt ten został wybudowany w lipcu 2015 r. Sąd I instancji słusznie przy tym zaznaczył, że powyższy protokół, jako dokument urzędowy, został przez te osoby podpisany, a zatem organ miał pełne prawo dokonywać na jego podstawie ustaleń faktycznych. Ustalenia te nie zostały przez stronę podważone w toku postępowania administracyjnego, a zawarte w motywach skargi kasacyjne wywody kwestionujące prawidłowość powyższego oświadczenia L. K. i M. J. są w istocie gołosłowne. Podkreślić przy tym trzeba, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych sądy administracyjne biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili podejmowania zaskarżonego aktu. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowo tej kontroli i nie miał podstaw do zakwestionowania ustalenia, że przedmiotowy obiekt budowlany został samowolnie zrealizowany w lipcu 2015 r. Problematyka inwestora samowolnie dokonanych robót budowlanych była przedmiotem rozważań zarówno organów nadzoru budowlanego, jak i Sądu I instancji. W ich rezultacie prawidłowo ustalono, że inwestorem był skarżący kasacyjnie jako osoba fizyczna, prowadząca w czasie samowolnej budowy przedmiotowego budynku gospodarczo-magazynowego jednoosobową działalność gospodarczą. Okoliczności tej nie zmienia fakt późniejszego przekształcenia prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że adresatem decyzji o rozbiórce samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego powinna być ta spółka jest chybione, bowiem nie ona była sprawcą przedmiotowej samowoli budowlanej, lecz samowoli tej dokonała konkretna osoba fizyczna, prowadząca wówczas jednoosobową działalność gospodarczą. Stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej w istocie zmierza do uniknięcia odpowiedzialności za samowolę budowlaną przez jej sprawcę i nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., a także art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. art. 584[2] § 1 k.s.h. są bezzasadne. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mający polegać na błędnym oddaleniu skargi i nie zastosowaniu środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy organy "podatkowe" dopuściły się naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczeniu co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej zastosowany przez organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że fakt, iż organ I instancji wydał decyzję o rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., a organ odwoławczy na podstawie art. 49b ust. 1 p.b., nie ma wpływu na wynik sprawy, a więc nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a. podlegającego uwzględnieniu przez sąd administracyjny. Problematyka różnych podstaw prawnych decyzji podejmowanych przez organy orzekające w I i II instancji była niejednokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym podkreślano, że art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która jest zachowana w sytuacji, gdy przedmioty postępowania przed organem I instancji oraz organem odwoławczym są tożsame (por. np. wyrok NSA z 12.10.2021r., I OSK 552/21, LEX nr 3245981). Wskazywano przy tym, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu II instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ I instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji. Przez zmianę podstawy prawnej nie dochodzi do zmiany tożsamości sprawy, gdy zachowany jest podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym (wyrok NSA z 28.11.2014r., II OSK 1173/13, LEX nr 1658267). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zasada dwuinstancyjności nie oznacza, że sprawa w każdym przypadku musi zostać rozstrzygnięta przez dwa organy na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego. Zasadą jest, że organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty (wyrok NSA z 17.05.2019r., II OSK 1327/19, LEX nr 2687009). Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Kompetencje organu odwoławczego obejmują więc korygowanie wad prawnych organu I instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego (wyroki NSA z 5.10.2017r., I OSK 3441/15, LEX nr 2395863; z 20.11.2012r., II OSK 1299/11, LEX nr 1291897). Odwołanie się do innej argumentacji prawnej, doprecyzowanie jej przez organ II instancji nie może być traktowane w kategoriach powstania nowej sprawy (wyrok NSA z 11.05.2017r., II OSK 2283/15, LEX nr 2303846). Wbrew wywodom skargi kasacyjnej organ odwoławczy prawidłowo przyjął i należycie wykazał, że podstawą orzeczonego nakazu rozbiórki w realiach niniejszej sprawy jest art. 49b ust. 1 p.b., a nie art. 48 ust. 1 tej ustawy, skoro budowa przedmiotowego obiektu wymagała jedynie zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę. Przyjęta przez ŚWINB zmiana materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, tj. na konieczność orzeczenia rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Uchylenie zatem przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji organu I instancji w całości i nakazanie na podstawie art. 49b ust. 1 p.b., a więc na podstawie innego przepisu niż uczynił to PINB, rozbiórki, nie było w tej sytuacji wadliwe. W konsekwencji powyższego nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, w zw. z art. 49b ust. 2 p.b., jak również art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 49b ust. 2 p.b. w zw. z art. 43 ust. 2 u.d.p. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 29 października 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.