I OSK 3441/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 890/15 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M.K. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 890/15, oddalił skargę M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 27 października 2006 r. M.K. zwrócił się o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego "że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]), położonej przy ul. [...] w W., z wyłączeniem lokali mieszkalnych nr 6,9,10,12 i 13 odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy". Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., nr [...] odmówił wydania M.K. zaświadczenia, o którym mowa powyżej. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. M.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. odmawiające wydania zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 810/07 oddalił skargę. Od w/w wyroku M.K. wniósł skargę kasacyjną, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 214/08 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 810/07 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził należycie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009r., sygn. akt I SA/Wa 534/09 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozpoznanie wniosku skarżącego powinno nastąpić na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 61 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 111) oraz wymaga podjęcia czynności w celu kompleksowej oceny istniejącej dokumentacji, w tym orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej w zakresie wniosku dekretowego i decyzji komunalizacyjnych. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego "że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]), położonej przy ul. [...] w W., z wyłączeniem lokali mieszkalnych nr 6,9,10,12 i 13 odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy". Na w/w postanowienie zażalenie wniósł M.K. ponawiając żądanie wydania zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego – organ I instancji musi jednoznacznie wyjaśnić, czy budynek faktycznie istniał w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., czy został wybudowany na nowo dopiero po tej dacie, szczególnie w sytuacji, gdy jest to kwestionowane przez skarżącego, a szczegółowe ustalenia organu powinny znaleźć się w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien odnieść się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów wskazujących, że sporny budynek jest budynkiem zabytkowym wybudowanym w pierwszej połowie XIX w., zwanym [...], który w czasie Powstania Warszawskiego został wypalony, a po 1945 r. został naprawiony ze zniszczeń wojennych. Ponadto organ II instancji wskazał, że wydane w sprawie orzeczenia sądów administracyjnych zobowiązały organy do podjęcia czynności w celu kompleksowej oceny istniejącej dokumentacji, w tym orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej w zakresie wniosku dekretowego i dotyczących decyzji komunalizacyjnych, czego organ I instancji nie uczynił. Dlatego też – zdaniem organu odwoławczego – Prezydent [...] powinien uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, które pozwoliłyby na rozpoznanie wniosku strony. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M.K. W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że w zaskarżonym postanowieniu Kolegium nie wypowiedziało się ani czy Prezydent postąpił prawidłowo odmawiając wydania zaświadczenia, ani czy Prezydent powinien wydać zaświadczenie o żądanej treści. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 890/15, oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu organ I instancji rozpatrując sprawę nie przeanalizował w sposób wnikliwy wszystkich dokumentów i dowodów istniejących w przedmiotowej sprawie (w tym dowodów przedłożonych przez skarżącego), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy nie odzwierciedla w sposób bezsporny, jaki był rzeczywiście stan budynku znajdującego się na ulicy [...] w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., tj. po dniu 21 listopada 1945 r., czy został rzeczywiście zbudowany od nowa po tej dacie, czy też jak twierdzi skarżący (dołączając fotografie i inne dokumenty) istniał w tej dacie chociaż wymagał odbudowy. Dlatego też – zdaniem Sądu – właściwe było uchylenie postanowienia organu I instancji odmawiającego wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści do czasu bezspornego ustalenia na podstawie dostępnych organowi akt archiwalnych, w tym karty rejestracji nieruchomości oraz dokumentacji Biura Odbudowy Stolicy (inwentaryzacja), co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że żądanie skarżącego zawarte w skardze nie może być skutecznie zrealizowane przez organ odwoławczy, który nie mógł wydać rozstrzygnięć o żądanej przez skarżącego treści, zwłaszcza wobec konieczności uzupełnienia akt sprawy o inne istniejące dokumenty i odniesienia się do nich przez organ I instancji mając na uwadze dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego uchylającego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. w części zaskarżonej skargą do WSA lub przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów wpisów sądowych, sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata niebiorącego udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 12 k.p.a., przez niezastosowanie tego przepisu, 2) art. 15 k.p.a., przez niezastosowanie tego przepisu, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez niezastosowanie tego przepisu, pomimo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy procesowe i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 4) art. 151 p.p.s.a., przez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga na część postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. zasługiwała na uwzględnienie, 5) art. 153 p.p.s.a., przez niezastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie istniały przeszkody wynikające z przepisów prawa do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia merytorycznego w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenia prawa, do których doszło w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, mógł sanować organ odwoławczy nie naruszając przy tym zasady dwuinstancyjności. W szczególności SKO mogło uwzględnić orzeczenia wydane przez organy administracyjne w zakresie wniosku dekretowego i dotyczące decyzji komunalizacyjnych. Organ II instancji mógł też dokonać własnej oceny wiarygodności i ciężaru zebranych w sprawie dowodów, czego jednak nie uczynił. Podkreślono, że pogląd, iż duży stopień uszkodzenia budynku nie jest przesłanką negatywną spełniania przez budynek warunków art. 5 dekretu o gruntach warszawskich upowszechnił się zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie. W ocenie skarżącego kasacyjnie ustalanie stopnia uszkodzeń spornego budynku jedynie przedłuży postępowanie i nie przybliży ostatecznego rozstrzygnięcia. Wskazano, że w ten sposób zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny dołożyły swój udział do przewlekania postępowania przez Prezydenta, która to przewlekłość została potwierdzona wyrokami sądów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 543/10 i wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 693/14 w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 905/13). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Regułą jest zatem orzekanie przez organ odwoławczy w sposób reformatoryjny, zaś tylko w ograniczonym zakresie organ ma kompetencje kasacyjne. Zaznaczyć przy tym należy, że organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale powinien ponownie rozstrzygnąć sprawę. Przy czym, ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych organu I instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Jeżeli więc organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę nie usunie naruszeń przepisów prawa, które nastąpiło przy rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, to decyzja organu odwoławczego będzie decyzją wadliwą. Należy przyznać rację stronie skarżącej, że organ odwoławczy nie dokonał własnej oceny wiarygodności i ciężaru zebranych w sprawie dowodów. W niniejszej sprawie zarówno z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, jak i z uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wprawdzie wynika, że zachodzi potrzeba wyjaśnienia stanu prawnego budynku, stopnia uszkodzeń wojennych, których to ustaleń należałoby dokonać w oparciu o archiwalne akta nieruchomości, tj. m.in. kartę rejestracji nieruchomości oraz dokumentację Biura Odbudowy Stolicy, w tym przeprowadzonej inwentaryzacji. Jednakże stosownie do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdy postępowanie o wydanie zaświadczenia toczy się ponad 11 lat, organ odwoławczy, skoro uznał, że należy uzupełnić dowody i materiały w sprawie o dokumenty archiwalne, m.in. kartę rejestracji nieruchomości oraz dokumentację Biura Odbudowy Stolicy, to powinien skorzystać z dyspozycji wskazanego przepisu. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że niniejsza sprawa o wydanie zaświadczenia prowadzona jest od 27 października 2006 r. Jeżeli organ odwoławczy po skorzystaniu z art.136 § 1 k.p.a. uzna, że wydane postanowienie jest prawidłowe, to powinien utrzymać je w mocy, a jeśli uzna, że prawidłowe nie jest, to powinien je uchylić celem wydania zaświadczenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie stwierdzenie właściwego organu powinno bowiem zaświadczać o stanie prawnym budynku, tj. stwierdzać, czy przedmiotowy budynek pozostaje własnością byłych właścicieli gruntów i tym samym odpowiada art. 5 dekretu, czy też przeszedł na własność gminy (art. 8 dekretu) i dlatego też nie odpowiada art. 5 dekretu. Podkreślić przy tym należy, że – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - zaświadczenie żądanej treści może wydać tylko i wyłącznie organ pierwszej instancji. Przeciwne rozwiązanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. Kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być, bowiem przeniesiona na organ II instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno – techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczeniem będą więc także te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli. W związku z tym, organ może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, a które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego, ustawowych kompetencji. Wskazać w tym miejscu należy na wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 214/08, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 534/08, którymi to wyrokami organy i Sąd były związane w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. Wytyczne te nakazywały, że rozpoznanie wniosku skarżącego powinno nastąpić na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 61 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 111) oraz wymaga podjęcia czynności w celu kompleksowej oceny istniejącej dokumentacji, w tym orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej w zakresie wniosku dekretowego i decyzji komunalizacyjnych. Wskazania zawarte w w/w wyroku wiązały się zatem z koniecznością przeprowadzenia ustaleń pozwalających na stwierdzenie, czy przedmiotowy budynek pozostaje własnością byłych właścicieli gruntów i tym samym odpowiada art. 5 dekretu, czy też przeszedł na własność gminy (art. 8 dekretu) i dlatego też nie odpowiada art. 5 dekretu. Istotne bowiem jest jaki był stan tego budynku w dniu wejścia w życie dekretu, tj. po dniu 21 listopada 1945 r. – czy został on po tej dacie zbudowany od nowa, czy też istniał w tej dacie, choć wymagał odbudowy. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku błędnie uznał, że organ II instancji zastosował się do w/w wytycznych Sądu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest w istocie oceny stanowiska wyrażonego przez organ pierwszej instancji. Wobec powyższego, a także mając na uwadze przedłużające się postępowanie trwające już jedenaście lat (naruszenie art. 12 k.p.a.) uznać należy, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i zaskarżone postanowienie. Należy wyjaśnić skarżącemu, że organ odwoławczy wydał postanowienie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił postanowienie Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może być zaskarżone jedynie w części, lecz wyłącznie w całości i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.