I SA/Wa 890/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Mirosław Gdesz Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] po rozpoznaniu zażalenia M. K. na postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego "że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]), położonej przy ul. [...] w W., z wyłączeniem lokali mieszkalnych nr [...],[...][...],[...] i [...] odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy" uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Wnioskiem z dnia 27 października 2006 r. M. K. zwrócił się o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego "że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]), położonej przy ul. [...] w W., z wyłączeniem lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...] i [...] odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 214/08 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 810/07 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeprowadził należycie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 534/09 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, że rozpoznanie wniosku skarżącego powinno nastąpić na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 Kpa w zw. z § 61 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 111) oraz wymaga podjęcia czynności w celu kompleksowej oceny istniejącej dokumentacji, w tym orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej w zakresie wniosku dekretowego i decyzji komunalizacyjnych. Następnie Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego "że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]), położonej przy ul. [...] w W., z wyłączeniem lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...] i [...] odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy". Na ww. postanowienie zażalenie wniósł M. K. ponawiając żądanie wydania zaświadczenia. Rozpatrując zażalenie organ podniósł, że z art. 217 § 2 Kpa wynika, że żądać wydania zaświadczenia można jedynie w dwóch przypadkach: gdy przedstawienia zaświadczenia wymaga przepis prawa powszechnie obowiązującego (przepisy rangi ustawowej i ich przepisy wykonawcze, wydane na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego) lub gdy osoba, która ubiega się o wydanie zaświadczenia, czyni to ze względu na swój interes prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 605/12 LEX nr 1369011). Stosownie do § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów do złożenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Stwierdzenie właściwego organu, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia, powinno zaświadczać o stanie prawnym budynku, tj. stwierdzić, czy budynek położony przy ul. [...] pozostaje własnością byłych właścicieli gruntów i tym samym odpowiada warunkom art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, czy też przeszedł na własność gminy stosownie do art. 8 dekretu i z tej przyczyny nie odpowiada warunkom art. 5 dekretu. Przepis ten jednoznacznie wymaga do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu wydania takiego zaświadczenia. Zatem podstawę prawną do wydania zaświadczenia stanowi art. 217 § 2 pkt 1Kpa w związku z § 61 ust. 1 rozporządzenia. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, że z uwagi na stwierdzenie nieważności (decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2001 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r.) decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] odmawiającej przyznania dotychczasowym współwaścicielom (I. B., J. B., M. Z. oraz Z.Z.) prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], hip. nr [...], budynek stał się własnością dawnego właściciela bądź jego spadkobierców/następców prawnych. Warunkiem powyższego jest, żeby budynek faktycznie istniał na gruncie w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, tj. w dniu 21 listopada 1945 r. Organ I instancji uznał, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o odmowie przyznania dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej jak i decyzja stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej (dotyczącej nieruchomości, na której posadowiony jest budynek) nie przesądzają o spełnieniu warunków z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., gdyż okoliczność ta nie była przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzorczych. Z uwagi na powyższe zdaniem organu I instancji nie może on wydać zaświadczenia o żądanej treści w sytuacji kiedy wyraża stanowisko odmienne od wnioskodawcy, a kwestia sporna podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu (ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie własności czasowej). Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy podniósł iż, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek ex tunc tj. od dnia wydania kontrolowanej decyzji, co oznacza , że ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie odmowy przyznania własności czasowej byłym właścicielom nie zapadło. Zgodnie zaś z art. 5 powołanego dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy [...] pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 8 tego dekretu stanowi, że wszystkie budynki położone na gruncie objętym działaniem dekretu przechodzą na własność gminy w razie nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Wynika więc zdaniem organu z tych przepisów, że dopóki nie został rozpoznany złożony przez dotychczasowego właściciela gruntu wniosek dekretowy, to budynki nadal pozostawały jego własnością ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1967/09, LEX nr 750749). Ponadto organ I instancji stwierdził, że budynek położony w W. przy ul. [...] został wybudowany po dniu 21 listopada 1945 r. (data wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r.) co zdaniem organu potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tj: 1) dokumentacja Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] października 2004 r., znak: [...] stwierdzająca, że wszystkie budynki przy ul. [...] i ul. [...] nie nadają się do odbudowy, z wyjątkiem budynków przy ul. [...] nr [...] i nr [...], 2) ekspertyza dokonana przez biegłego geodetę Z. O. z dnia [...] lipca 2008 r. dotycząca położenia budynku i wskazująca, że przekracza granice dawnej nieruchomości hip nr [...], 3) pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w którym wskazano, że sporny budynek powstał w 1949 r. Jednakże organ odwoławczy zwraca uwagę iż zniszczenie budynków , a wobec tego niemożność ich użytkowania nie jest równoważne z ich istnieniem. Do czasu rozpoznania wniosku dekretowego to co pozostało na gruncie było własnością dotychczasowego właściciela, a nie własnością Gminy, potem Skarbu Państwa. Zdaniem tego organu odbudowanie zniszczonego budynku, stanowiącego własność dotychczasowego właściciela można traktować jako poczynienie nakładów na cudzą własność, ale nie oznacza to, że nawet zniszczone budynki nie podlegały przepisom dekretu w tym znaczeniu, że należy traktować je jako nieistniejące, zatem nie stanowiące przedmiotu własności dotychczasowego właściciela. Dlatego też organ pierwszej instancji musi jednoznacznie wyjaśnić czy budynek faktycznie istniał w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., czy został wybudowany na nowo dopiero po tej dacie, szczególnie w sytuacji gdy jest to kwestionowane przez skarżącego, a szczegółowe ustalenia organu powinny znaleźć się w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Organ I instancji powinien odnieść się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów wskazujących, że sporny budynek jest budynkiem zabytkowym wybudowanym w pierwszej połowie [...] w., zwanym [...], który w czasie Powstania [... ] został wypalony, a po 1945 r. został naprawiony ze zniszczeń wojennych. Zdaniem skarżącego powyższe potwierdzają m. in. fotografie i opisy dokonane przez historyków architektury. Na fotografiach budynku z drugiej połowy lat czterdziestych XX w widoczna jest tablica Biura Odbudowy Stolicy, zakazująca jego rozbiórki. Ponadto skarżący powołuje się na fotografię budynku z 1946 r., autorstwa K.P. znajdującą się w monografii "[...]" J. Z., na której widać nienaruszone mury frontonu kamienicy, zaś w głębi widoczne są ściany działowe oraz nienaruszone kominy. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zostały zgromadzone dokumenty przedstawiające stan nieruchomości w sposób nakazany przepisami Kodeksu Postępowania Administracyjnego i nie został ustalony stopień zniszczeń budynku. Powyższe okoliczności mogą być ustalone m.in. na podstawie akt archiwalnych, w tym m.in. karty rejestracji nieruchomości oraz dokumentacji Biura Odbudowy Stolicy, w tym przeprowadzonej inwentaryzacji. Ponadto w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t.j.) zgodnie, z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżania. Wydane w sprawie orzeczenia sądów administracyjnych (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2007 r. i z dnia 30 czerwca 2009 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2009 r.) zobowiązały organy do podjęcia czynności w celu kompleksowej oceny istniejącej dokumentacji, w tym orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej w zakresie wniosku dekretowego i dotyczących decyzji komunalizacyjnych, czego organ I instancji nie uczynił. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego Prezydent [...] powinien uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, które pozwoliłyby na rozpoznanie wniosku strony. Powyższe działanie mieści się zdaniem organu w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 Kpa. Rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może bowiem wiązać się z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, a także w szczególnych okolicznościach, z wystąpieniem do innych organów o nadesłanie danych czy informacji, które umożliwiają pełne rozpoznanie wniosku strony. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Z tego powodu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji powinien ponownie przeprowadzić wnikliwie postępowanie wyjaśniające, które następnie stanowić będzie przedmiotem kontroli przez organ odwoławczy. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. K. wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej wydania przez organ odwoławczy, rozstrzygnięcia o uprawnieniu Prezydenta do odmowy wydania zaświadczenia lub o obowiązku wydania zaświadczenia o żądanej treści". W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi , że w skarżonym postanowieniu żądanie to Kolegium pozostawiło bez rozstrzygnięcia, tj. nie wypowiedziało się ani czy Prezydent postąpił prawidłowo odmawiając wydania zaświadczenia ani czy Prezydent powinien wydać zaświadczenie o żądanej treści. Zdaniem skarżącego w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wyższego stopnia rozpoznający zażalenie od postanowienia, wydanego w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, powinien powyższe żądanie rozstrzygnąć. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt I OPS 2/09 czytamy bowiem, że "Odpowiedniość zastosowania w stosunku do zaświadczeń przepisów dotyczących uprawnień organu wyższego stopnia wyrażać się będzie w tym, że organ wyższego stopnia uprawniony jest do rozstrzygnięcia jedynie o prawie odmowy lub obowiązku wydania zaświadczenia, nie jest natomiast upoważniony do wydania samego zaświadczenia." Brak rozstrzygnięcia Kolegium w przedmiocie obowiązku wydania przez Prezydenta [...] zaświadczenia o żądanej treści spowodował, że Prezydent [...] wydał kolejne postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, ponownie podnosząc argumenty odnoszące się do stanu materialnego przedmiotowego budynku, pomimo że żądana treść zaświadczenia dotyczy stanu prawnego. Kolejne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji stwarza zdaniem skarżącego warunki do powtórzenia się opisanego cyklu. W efekcie postępowanie z wniosku o wydanie zaświadczenia trwające już ponad osiem lat zostanie przedłużone o kolejnych kilka miesięcy bez realnych perspektyw jego zakończenia, gdyż Prezydent w sprawie tej przyjął zdaniem skarżącego strategię przewlekania postępowania (grzywny z tytułu bezczynności i rażąco naruszającej prawo przewlekłości postępowania: w wysokości 500 zł wymierzona Prezydentowi wyrokiem WSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 543/10 i w wysokości 1000 zł wymierzona Prezydentowi wyrokiem WSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 905/13 . W przeszłości przewlekaniu służyło bezzasadne zawieszenie postępowania przez Prezydenta, a ostatnio rozpoznawanie wniosku o wydanie zaświadczenia nie w oparciu o dokumenty konstytuujące stan prawny budynku, wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 214/08, lecz w oparciu o dokumenty dotyczące stanu materialnego budynku, w tym wytworzone przez Prezydenta na użytek toczącego się postępowania zaświadczeniowego. Zdaniem skarżącego jednoznaczne rozstrzygnięcie przez Kolegium co do obowiązku wydania przez Prezydenta zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności, gdyż Prezydent przeanalizował treść dokumentów wskazanych przez NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. Jednak wynik tej analizy doprowadził Prezydenta do wniosku iż są one nieprzydatne w przedmiotowym postępowaniu zaświadczeniowym, co skarżący szczegółowo opisał w swoim zażaleniu z dnia 9 grudnia 2014 r. Tym samym zdaniem skarżącego Prezydent podjął niedopuszczalną polemikę z oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Sądu dotyczącym tej sprawy, co jest naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stan prawny budynku przy ul. [...] w W. wynika z następujących dokumentów: 1. Ostateczna decyzja SKO w W. z dnia [...] września 2001 r. utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., stwierdzająca nieważność całości orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r., mocą którego odmówiono byłym właścicielom ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] i stwierdzono przejście tytułu własności budynku znajdującego się na tym gruncie na rzecz Skarbu Państwa. (Ponownie toczące się postępowanie dekretowe nie zostało do dnia dzisiejszego zakończone). 2. Pięć decyzji ostatecznych SKO w W. z dnia [...] lipca 2005 r. stwierdzających że sprzedaż lokali nr [...],[...],[...],[...], i [...] w przedmiotowym budynku ich dotychczasowym najemcom nastąpiła z naruszeniem prawa. Skarb Państwa sprzedał bowiem lokale w budynku, którego właścicielami w świetle decyzji SKO powołanych w powyższym punkcie 1 eliminujących ex tunc w/w orzeczenie administracyjne byli na mocy art. 5 dekretu o gruntach [...] spadkobiercy przeddekretowych właścicieli budynku. SKO nie stwierdziło nieważności decyzji administracyjnych o sprzedaży w/w lokali ze względu na zajście nieodwracalnych skutków prawnych. 3. Decyzja tzw. dekomunalizacyjna Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. Nr [...] w części przenoszącej tytuł własności budynku przy ul. [...] ze Skarbu Państwa na rzecz Gminy Dzielnicy [...]. Pomimo, że stan prawny przedmiotowego budynku w zakresie tytułu własności określał przepis art. 5 dekretu, Wojewoda [...] uznał budynek za mienie państwowe i objął go w/w decyzją komunalizacyjną z dnia [...] września 1992 r. Stanowiło to rażące naruszenie prawa i stało się podstawą do stwierdzenia przez Ministra SWiA nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej budynku ( z wyłączeniem lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności). Wypis z rejestru gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2006 r. dotyczący działki przy ul. [...], na której posadowiony jest sporny budynek. W wypisie tym w dziale :STAN WŁASNOŚCI" czytamy "Miasto W., Udział 1/1. Własność dotyczy gruntu z wyłączeniem budynku zgodnie z ostateczną decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji znak: [...]". Zatem zdaniem skarżącego niezrozumiałe jest, że Prezydent uznając iż W. utraciło prawo własności spornego budynku, gdyż weszło w jego posiadanie z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie nie chce uznać, że utrata tego prawa nastąpiła na rzecz spadkobierców przeddekretowych właścicieli budynku. W świetle powyższego powstaje pytanie: jakie okoliczności dotyczące tytułu własności przedmiotowego budynku pozostają jeszcze zdaniem Kolegium do udowodnienia? Kolegium nie daje odpowiedzi na to pytanie w uzasadnieniu skarżonego tu postanowienia. Zatem skarżący ocenia przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia jako naruszające przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie . Zdaniem skarżącego należałoby rozważyć, czy Kolegium nie mogłoby wydać przedmiotowego zaświadczenia gdyby uznało, że żądana treść zaświadczenia jest zgodna ze stanem prawnym budynku. Zauważmy bowiem, że linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmująca, że organ odwoławczy rozpatrujący zażalenie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma jedynie kompetencje kasacyjne, została ukształtowana na bazie postępowań, w których organ I instancji miał wydać zaświadczenie na podstawie posiadanych ewidencji, rejestrów i zbiorów dokumentów, do których organ odwoławczy nie ma wglądu z oczywistych przyczyn technicznych. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącego wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego przez Kolegium nie wymaga od jej składu orzekającego wglądu do rejestrów czy ewidencji prowadzonych przez Prezydenta, gdyż Prezydent nie zewidencjonował budynków spełniających warunki art. 5 dekretu o gruntach [...]. Dokumenty, na podstawie których należało rozstrzygnąć przedmiotowe postępowanie zaświadczeniowe, tj. dokumenty wymienione w powyższych punktach 1-4, były dostępne SKO, zatem mogło ono dokonać merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia i wydać zaświadczenie (lub przynajmniej wypowiedzieć się merytorycznie o obowiązku wydania zaświadczenia) albo utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. ;dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego w tym zakresie wskazuje na niezgodność skargi. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki : pkt 1 – jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 – gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, który ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.) Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Zatem postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego ((wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 606, Lex nr 1369011). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zatem zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie do art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia przybiera formę postanowienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, iż jest to postanowienie zaskarżalne, powinno być wydane w formie pisemnej i zawierać elementy rozstrzygnięcia zaskarżalnego, tj. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Wskazane bowiem w uzasadnieniu faktycznym powody odmowy wydania zaświadczenia w połączeniu z uzasadnieniem prawnym składają się na zajęte przez organ stanowisko w sprawie, wyjaśniają powody takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowią również dla strony podstawę do polemiki z argumentami organu, a jednocześnie pozwalają na kontrolę prawidłowości takiego rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa. Zwłaszcza, że organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeanalizował w sposób wnikliwy wszystkich dokumentów i dowodów istniejących w przedmiotowej sprawie (w tym dowodów przedłożonych przez skarżącego) co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 218 § 2 k.p.a. wydanie zaświadczenia przez organ administracji publicznej może być poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres zależy nie tylko od żądania podmiotu zainteresowanego uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r. o sygn. akt IV SA/Wa 661/10, Wspólnota 2010/35/44). Zaznaczyć trzeba - na co wskazuje NSA w wyroku z dnia 28 sierpnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011- że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę przepis art. 218 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. W rezultacie postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie użyty w art. 218 § 2 k.p a. zwrot " w koniecznym zakresie" wskazuje na ograniczenie postępowania dowodowego w stosunku do ram określonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające może zatem polegać na ustaleniu faktów wynikających z dostępnych organowi dokumentów. Jak bowiem wynika z treści art. 217 k.p.a. zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 1983 r. o sygn. akt I SA 268/83, ONSA 1983/1/47). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd zauważa , że żądanie skarżącego sprowadza się faktycznie do przymuszenia organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia przymuszającego organ pierwszej instancji do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego lub kategorycznego stwierdzenia, że w tej konkretnej sprawie Prezydent miał uprawnienie do odmowy wydania zaświadczenia. Tymczasem materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy nie odzwierciedla w sposób bezsporny jaki był rzeczywiście stan budynku znajdującego się na ulicy [...] w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 X 1945 r. tj. po dniu 21 listopada 1945 r. czy został rzeczywiście zbudowany od nowa po tej dacie, czy też jak twierdzi skarżący (dołączając fotografie i inne dokumenty) istniał w tej dacie chociaż wymagał odbudowy. Dlatego tez zdaniem Sądu właściwe było uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji odmawiającego wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści do czasu bezspornego ustalenia na podstawie dostępnych organowi akt archiwalnych w tym karty rejestracji nieruchomości oraz dokumentacji Biura Odbudowy Stolicy (inwentaryzacja) co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Natomiast żądanie skarżącego zawarte w skardze nie może być zdaniem Sądu skutecznie zrealizowane przez organ odwoławczy, który nie mógł wydać rozstrzygnięć o żądanej przez skarżącego treści zwłaszcza wobec konieczności uzupełnienia akt sprawy o inne istniejące dokumenty i odniesienia się do nich przez organ pierwszej instancji mając na uwadze dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności , które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak sentencji.