II OSK 1414/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 819/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 819/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (Spółka [...]) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019r.,nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Wójt Gminy [...], działając na wniosek [...] S.A. z siedzibą w [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 400 m², parkingiem, drogami wewnętrznymi, bilbordem reklamowym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...] i [...] w [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka [...]. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane przez ww. Spółkę, z uwagi na brak przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Spółki [...] wskazał, że skarżąca interes prawny wywodzi z zawartej w dniu 11 czerwca 2019 r. umowy przedwstępnej sprzedaży części nieruchomości "nie większej niż 36 m²", położonej w miejscowości Policzna, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] za cenę 3.000 zł. Działka ta bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością inwestycyjną. W ocenie Sądu pierwszej instancji Kolegium prawidłowo oceniło, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji spółka nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Skutkiem prawnym zawartej umowy przedwstępnej nie jest bowiem nabycie prawa rzeczowego, np. prawa własności, tylko powstanie stosunku obligacyjnego. Umowa przedwstępna stwarza wyłącznie ekspektatywę prawa rzeczowego, stąd brak jest wymaganego przez art. 28 k.p.a. interesu prawnego, który nie może być potencjalny lub hipotetyczny. Przepisy art. 389 § 1 w zw. z art. 390 § 1 i 2 k.c., które regulują instytucję prawną umowy przedwstępnej, nie są w żadnym przypadku tymi przepisami prawa materialnego, z których strona skarżąca mogłaby wywodzić w tej sprawie swój interes prawny, jak to byłoby w przypadku np. przepisu art. 140 k.c. O interesie prawnym skarżącej nie świadczą także powoływane przez nią w piśmie z 30 kwietnia 2019 r. skutki realizacji zamierzonej inwestycji w postaci zmonopolizowania pozycji gospodarczej, doprowadzenie do upadku mniejszych przedsiębiorców funkcjonujących na tym rynku, utraty pracy przez zatrudnionych pracowników, obniżenie jakości oferowanych produktów. Powołane przez skarżącą okoliczności mogą świadczyć jedynie o ewentualnym interesie faktycznym. W skardze kasacyjnej Spółka [...], powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie: 1) art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a., ponieważ Spółka wykazała interes prawny i faktyczny w toku postępowania, z uwagi na fakt, że w przyszłości będzie właścicielem nieruchomości w bezpośrednim oddziaływaniu planowanej inwestycji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu, że Kolegium wydając decyzję: – dopuściło się naruszenia zasady praworządności poprzez niezastosowanie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie; – nie podjęło czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z naruszenie słusznego interesu skarżącej Spółki, bez należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania, bez szczegółowego wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że skarga jest niezasadna, ponieważ Spółka nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie faktyczny, co jest nieprawidłowe; 4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy skarga podlegała uwzględnieniu w całości. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił, popartą stosownym orzecznictwem, argumentację przemawiającą za przyznaniem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przymiotu strony właścicielom i użytkownikom wieczystym działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie nie sposób nie zauważyć, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają w istocie do wykazania, że Spółka [...] posiada w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym – z wniosku [...] S.A. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...],[...] i [...] w [...] – przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie Spółka wywodzi swój interes prawny w niniejszym postępowaniu z faktu zawarcia w dniu 11 czerwca 2019 r. umowy przedwstępnej sprzedaży "części nieruchomości, nie większej niż 36 m², położonej w miejscowości [...], gm. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]", zawartej w formie zwykłej pisemnej, pomiędzy Spółką (kupującym), a A. M. E. (sprzedającym). Działka powyższa znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. graniczy z działką nr [...]. Spółka podnosi, że w przyszłości będzie właścicielem nieruchomości w bezpośrednim oddziaływaniu planowanej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że umowa przedwstępna, jako stwarzająca wyłącznie ekspektatywę prawa rzeczowego, nie jest źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który nie może być potencjalny lub hipotetyczny. Instytucja umowy przedwstępnej uregulowana jest w art. 389 i art. 390 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 389 § 1 k.c. umowa, przez którą jedna ze stron lub obie zobowiązują się do zawarcia oznaczonej umowy (umowa przedwstępna), powinna określać istotne postanowienia umowy przyrzeczonej. Jeżeli strona zobowiązana do zawarcia umowy przyrzeczonej uchyla się od jej zawarcia, druga strona może żądać naprawienia szkody, którą poniosła przez to, że liczyła na zawarcie umowy przyrzeczonej (art. 390 § 1 zd. pierwsze). Jednakże gdy umowa przedwstępna czyni zadość wymaganiom, od których zależy ważność umowy przyrzeczonej, w szczególności wymaganiom co do formy, strona uprawniona może dochodzić zawarcia umowy przyrzeczonej (art. 390 § 2). Skutkiem prawnym zawartej umowy przedwstępnej nie jest więc nabycie prawa rzeczowego, np. prawa własności tylko powstanie stosunku obligacyjnego. Przepisy art. 389 § 1 w zw. z art. 390 § 1 i § 2 k.c. nie są w żadnym przypadku tymi przepisami prawa materialnego, z których można wywodzić interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, jak to byłoby w przypadku prawa własności, chronionego przez art. 140 k.c. (por. wyroki NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. II OSK 666/14, II OSK 696/14; dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, w niniejszej sprawie umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości została sporządzona w formie zwykłej pisemnej, podczas gdy zarówno umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości, jak i umowa przenosząca własność powinny być zawarte w formie aktu notarialnego (art. 158 k.c.). W niniejszej sprawie, z uwagi na formę umowy przedwstępnej, skarżąca kasacyjnie Spółka nie mogłaby więc nawet dochodzić zawarcia umowy przyrzeczonej. Podsumowując, nie dysponuje ona nieruchomością, której mogłyby dotyczyć skutki przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie posiada zatem wymaganego w świetle art. 28 k.p.a. interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, dlatego Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę akceptując decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.