VII SA/Wa 336/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi U.Z. i H.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz U.Z. i H.Z. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak:[...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania na wniosek U.Z. i H.Z. w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr[...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.G. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku produkcyjnego i wiaty oraz zmianę sposobu użytkowania na bazę sprzętowo-szkoleniową wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w K., na działce nr[...], jednostka ewidencyjna – K., obręb ewidencyjny – K., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli U.Z. i H.Z. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak:[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania U.Z. i H.Z. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Następnie wskazał na przepis art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił także, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości. Tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu ze wskazaniem konkretnego naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Organ II instancji podniósł, że przedmiotowa inwestycja zaprojektowana na działce o nr ew.[...], polega na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku, budowie przyłącza kanalizacji sanitarnej ze studniami przyłączeniowymi, kanalizacji deszczowej ze studniami oraz śmietnika (projekt zagospodarowania działki pkt V, str. 27, projekt zagospodarowania działki rys. nr 1/Z, str. 16). W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr[...], wystąpili U.Z. i H.Z., współwłaściciele działek o nr ew. [...] i[...]. Powyższe potwierdza Księga Wieczysta Nr[...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w O., [...]Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w K. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, działka o nr ew.[...], jest oddzielona od działki o nr ew.[...], działką o nr ew. [...]. Natomiast działka o nr ew. [...]jest oddzielona od działki inwestycyjnej, działką o nr ew.[...]. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że budynek po rozbudowie i nadbudowie mając wysokość w najwyższym punkcie 9,92 m (przekrój B-B - stan projektowany rys. nr 10, str. 95) oddalony jest od działki o nr ew. [...] w najbliższym punkcie o ok. 19 m, a od działki o nr ew.[...] o ok. 75 m. Projektowany śmietnik został usytuowany w odległości ok. 15 m od granicy z działką o nr ew. [...]oraz ponad 100 m od granicy z działką o nr ew.[...]. Uwidocznione na projekcie zagospodarowania działki drogi, chodniki, powierzchnie utwardzone, miejsca postojowe, spusty uliczne, studnia chłonna, separator, oświetlenie zewnętrzne, słupy betonowe, zjazd nie są objęte kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Zostały wyłączone do odrębnego opracowania (zob. projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1/Z; Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, s. 27). Mając na uwadze usytuowanie spornej inwestycji, organ odwoławczy stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie ogranicza nieruchomości wnioskodawców w możliwości jej zagospodarowania. W szczególności takie ograniczenie nie wynika z § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów), § 23 (odległość miejsc na pojemniki stałe i kontenery na odpady stałe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Sporna inwestycja nie pozbawia nieruchomości strony odwołującej się dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). W ocenie organu II instancji, brak jest również innych przepisów prawa, które wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu przez U.Z. i H.Z.działek o nr ew. [...] i [...], w związku z realizacją przedsięwzięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił nadto, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, pewnych ustaleń dotyczących uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08; z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/05). Organ zwrócił również uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08, stwierdził, że fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika bowiem, że chodzi o takie ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi natomiast wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu unormowań Prawa budowlanego. Z brzmienia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 132/10). Tym samym, zdaniem organu, wskazane przez stronę oddziaływanie w postaci hałasu pozostaje bez znaczenia na gruncie postępowania administracyjnego, gdyż kwestia immisji nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Powyższe kwestie mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, z uwagi na ich cywilny charakter (uchwała SN z dnia 18 grudnia 1992r., sygn. akt III AZP27/92). Tym bardziej, że U.Z. i H.Z. wiążą powyższe oddziaływanie z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą "[...]", gdzie jak wskazano powyżej, plac manewrowy, miejsca postojowe nie są objęte decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr[...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że za przyznaniem statusu strony postępowania nie może również przemawiać podnoszona okoliczność, że interes prawny wnioskodawców "uzasadnił WSA w Krakowie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1460/13, oceniał przymiot strony U.Z. i H.Z. w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J.G. pozwolenia na budowę placu utwardzonego, miejsc postojowych z odwodnieniem oraz zjazdu z ul. [...] dla bazy sprzętowo-szkoleniowej Ośrodka Szkolenia Motorowego i Szkolenia Zawodowego w miejscowości K. przy ul. [...] na działkach o nr ew.[...] , [...], [...],[...]. Ocenie Sądu podlegało więc oddziaływanie innego zamierzenia budowlanego. Resumując organ wskazał, że powyższe prowadzi do stwierdzenia, że działki nr ew. [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. Wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę objętego decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr[...]. Wnioskodawcy nie są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli U.Z. i H.Z. Skarżący zwrócili się o wnikliwie i szczegółowe zbadanie zaistniałej sytuacji, gdyż decyzje z dnia [...] listopada 2012 r., [...] i z dnia [...] marca 2013 r., znak:[...], są decyzjami powiązanymi ze sobą i daleko krzywdzącymi stronę. Wskazali, że prawdą jest, że inwestor otrzymując decyzję z dnia [...] marca 2013 r. otrzymał pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, ale do tej pory nie wykazał w żadnym postępowaniu administracyjnym i nie określił się dokładnie jaką działalność będzie prowadził i co będzie robił w tych pomieszczeniach. J.G. wypowiedział się ogólnikowo, że będzie szkolił kierowców. Podkreślili, że inwestor na ul. [...] ma plac manewrowy bardzo dużych rozmiarów, co jest niezgodne z decyzją, na mocy której otrzymał pozwolenie na budowę placu utwardzonego, z placem postojowym na ograniczoną liczbę samochodów. Ponadto jeździ codziennie od 6.00 do 22.00, dwa metry za płotem skarżących. U.Z. i H.Z. podnieśli, że Sąd Administracyjny w Krakowie nadał im status strony. W ich ocenie, tylko wnikliwie wyjaśnienie przedmiotu sprawy pod względem realizacji warunku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz w świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, pozwoli organowi podjąć rozstrzygnięcie zgodne z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 ust. 3 k.p.a. oraz respektujące zasady konstytucyjne ochrony własności i równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r. poz. 1369). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr[...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.G. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku produkcyjnego i wiaty oraz zmianę sposobu użytkowania na bazę sprzętowo-szkoleniową wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w K., na działce nr[...]. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było uznanie organu, iż wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ nadzoru rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, o tym, kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Podkreślić należy, że przepis art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego itp. Ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia. Zauważyć należy także i to, że wprawdzie regulacja art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi uregulowanie szczególne wobec treści art. 28 k.p.a., nie oznacza to wyłączenia stosowania art. 28 k.p.a., bowiem w postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Instytucja "strony postępowania" ma na celu umożliwienie danemu podmiotowi w konkretnym postępowaniu administracyjnym ochronę swoich praw, poprzez wpływ na działania podejmowane przez organy administracyjne w trakcie postępowania. Jak wskazał Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. zamierzenie budowlane objęte zaskarżoną w trybie nieważnościom decyzją (rozbudowa i nadbudowa budynku na działce nr [...]) jest związane z inwestycją objętą decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J.G. pozwolenia na budowę na inwestycję obejmującą: budowę placu utwardzonego i miejsc postojowych z odwodnieniem oraz zjazdu z ul. [...] dla bazy sprzętowo-szkoleniowej Ośrodka Szkolenia Motorowego i Szkolenia Zawodowego w miejscowości K. przy ul. [...] na działkach:[...], [...], [...],[...]. Niewątpliwie U.Z. i H.Z. przyznano przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę placu utwardzonego i miejsc postojowych na działkach[...], [...], [...], [...], z uwagi na oddziaływanie tej inwestycji na działkę nr[...], będącą ich własnością. Wprost wskazuje na to decyzja Wojewody [...] o z dnia [...] lipca 2016 r. i nie jest to kwestionowane przez ten organ. Na zasadność przyznania ww. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr[...], wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1460/13, uchylającym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., znak[...], oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak:[...], orzekającą o odmowie uchylenia opisanej wyżej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. U.Z. i H.Z. uczestniczyli w dalszym toku postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę placu utwardzonego i miejsc postojowych. Jakkolwiek decyzja z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]dotyczy innej sprawy niż decyzja z dnia [...] listopada 2012 r., nr[...], to niewątpliwie zamierzenie budowlane objęte ww. decyzjami należy traktować jako "całość", nie tylko ze względu, że obejmuje jedną działkę o nr[...], lecz także ze względu na zamierzony sposób użytkowania terenu – baza sprzętowo-szkoleniowa. Wobec powyższego nie ma podstaw do różnicowania sytuacji prawnej i faktycznej wnioskodawców w zależności od przedmiotu postępowania, który tak naprawdę dotyczy jednej inwestycji i która mogła być objęta jedną decyzją, gdyby inwestor wystąpił z takim wnioskiem. Jedna inwestycja nie będzie funkcjonowała bez drugiej. W ocenie Sądu, organy nadzoru rozpoznające niniejszą sprawę niezasadnie zatem odmówiły wnioskodawcom przyznania przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], czym naruszyły art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni zaprezentowaną ocenę prawną i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.