II OSK 882/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. E. oraz M. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 771/17 w sprawie ze skargi Z. E. oraz M. E. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 771/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. E. i M. E. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 2017 r., którą na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657) zwanej dalej w skrócie "u.e.l." orzeczono o zameldowaniu na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w G. W motywach powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Analizując treść art. 25 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 28 ust. 4 i art. 31 ust. 1 u.e.l. Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo wskazały, że zameldowanie jest rejestracją miejsca pobytu i konsekwencją zamieszkania pod oznaczonym adresem. Zameldowanie nie jest potwierdzeniem uprawnień do lokalu ani formą nadania takich uprawnień. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej zameldowania toczącej się na podstawie przepisów ustawy o ewidencji ludności do organów administracji należy ustalenie, czy osoba, która chce w konkretnym lokalu być zameldowana, faktycznie w tym lokalu zamieszkuje (przebywa). W przypadku, gdy osoba taka nie spełnia przesłanek z art. 28 ust. 2 u.e.l. organ - w drodze postępowania administracyjnego rozstrzyga, czy może być ona zameldowana (art. 31 ust. 1 u.e.l.). Tak było w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy odnosząc się do treści zeznań świadków, stron oraz stanowiska skarżących trafnie argumentował, że potwierdzają one zamieszkiwanie B. P. w spornej nieruchomości wraz z jej obecnym mężem od około dwóch lat. Zamieszkanie strony w lokalu nie było następstwem naruszenia posiadania czy przestępstwa polegającego na naruszeniu miru domowego. Nie było także dowodów, że H. P. nielegalnie zamieszkał w spornej nieruchomości. Ponadto wskazując na doświadczenie życiowe organ prawidłowo uznał, że skoro B. P. zawarła związek małżeński z H. P., bez wątpienia małżeństwo mieszka razem i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, co potwierdzili także świadkowie. Sąd zauważył, że skarżący nie zaoferowali dowodów, które przeczyłyby powyższym ustaleniom. Z ich zeznań wynika, że gdy byli w przedmiotowej nieruchomości w czerwcu 2014 r., lipcu 2015 r., listopadzie 2016 r. nie zostali do niej wpuszczeni, choć słyszeli, że ktoś jest w domu. Wskazuje to na fakt , że przedmiotowy dom był zamieszkały. Skarżący z jednej strony twierdzą, że B. P. w nieruchomości nie zamieszkuje, z drugiej zaś - że jeżeli tak jest, jest to pobyt nielegalny, bowiem nie udostępniali jej kluczy, nie wyrażali zgody na pobyt ani nie zawierali żadnej umowy. Mimo swych twierdzeń o niezamieszkiwaniu B. P. w omawianym lokalu, wnieśli pozew o wydanie nieruchomości wskazując na fakt zamieszkiwania jej wraz z mężem i odbieranie przychodzącej na adres nieruchomości korespondencji. W kontekście tych okoliczności podniesiono, że w obecnym stanie prawnym do zameldowania nie jest konieczna zgoda właściciela lokalu, a wystarczy sam fakt przebywania w nim. Spór dotyczący prawa do nieruchomości stanowić będzie przedmiot rozstrzygnięcia sądu powszechnego. Problem ten nie ma wpływu na treść wydanej w sprawie decyzji. W odniesieniu do braku możliwości zameldowania w lokalu w przypadku naruszenia posiadania czy też naruszenia miru domowego Sąd wskazał, że w tej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, bowiem B. P. zamieszkała w lokalu uprzednio zamieszkiwanym przez jej obecnego męża, który mieszkał w nim jeszcze za życia poprzedniej właścicielki i nie wyprowadził się po jej śmierci, a skarżący nie podejmowali działań w celu usunięcia go z tej nieruchomości. Biorąc pod uwagę, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie jest przesłanką zameldowania, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez uznanie, że B. P. legalnie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu nie mogły odnieść zamierzonego skutku, organy doszły do zasadnego wniosku, że należy dokonać zameldowania B. P. na pobyt stały w przedmiotowej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. E. i M. E., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucili naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 25, art. 28 ust. 2 i art. 31 ust. 1 u.e.l. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uprawniające organ do orzeczenia o zameldowaniu na pobyt stały B. P. pomimo, że zdaniem skarżących nie zamieszkuje ona w przedmiotowym lokalu, a nawet jeśli, to jej pobyt w lokalu jest bezprawny i niezgodny z wolą osób uprawnionych do dysponowania lokalem; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez pominięcie przy wyrokowaniu istotnych dowodów zebranych w aktach sprawy w postaci pisemnego żądania opróżnienia nieruchomości wraz z wypowiedzeniem umowy użyczenia z dnia 20 stycznia 2017 r. co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżący nie podejmowali działań w celu usunięcia B. P. z nieruchomości i nie naruszyła ona posiadania skarżących; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) zwanej dalej K.p.a. i art. 7 K.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej są zobowiązane stać na straży praworządności i orzekać w oparciu o przepisy prawa, a nie sankcjonować bezprawne zachowania polegające na zajęciu cudzego mienia, czy przebywaniu w lokalu przez osobę nieuprawnioną bez zgody właściciel, co skutkowało uznaniem przez Sąd administracyjny, że organ prawidłowo orzekł o zameldowaniu B. P.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że organ naruszył ww. przepisy postępowania, bowiem rozpoznając sprawę był zobligowany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona czego zaniechał, a co skutkowało poczynieniem ustaleń faktycznych niezgodnych ze stanem rzeczywistym tj. uznaniem, że B. P. legalnie zamieszkuje w lokalu przy ulicy [...] w G.; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi we własnym zakresie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017, poz. 657) jeżeli dane zgłoszone do zameldowania budzą wątpliwości, wówczas organ gminy rozstrzyga o zameldowaniu w drodze decyzji administracyjnej. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w tej sprawie, ponieważ do wniosku o zameldowanie nie zostało dołączone oświadczenie osoby dysponującej prawem do lokalu mieszkalne potwierdzające fakt pobytu B. P. w lokalu mieszkalnych przy ul. [...] w G.. Nie budzi wątpliwości stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzające, że skoro wnioskodawczyni nie przedłożyła takiego oświadczenia, to obowiązkiem organów było ustalenie, czy rzeczywiście B. P. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w G., a nie to, jaki ma tytuł prawny do tego lokalu. Skoro fakt zamieszkiwania wnioskodawczyni został ustalony, to nie było podstaw do odmowy dokonania zameldowania. Zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 25 u.e.l. poprzez jego błędną wykładnię jest niezasadny już z tego powodu, że został błędnie zredagowany. Art. 25 ww. ustawy zawiera cztery paragrafy i to powinnością stron skarżących kasacyjnie powinno być wskazanie, który to paragraf art. 25 u.e.l. został przez Sąd pierwszej instancji błędnie wyinterpretowany. Naczelny Sąd Administracyjny nie zastępuje strony skarżącej kasacyjnie w redagowaniu zarzutu skargi kasacyjnej. Tym samym zarzut ten jako nie podlegający kontroli, nie podlega rozpoznaniu. Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 28 ust. 2 i art. 31 ust. 1 u.e.l. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.e.l. obywatel polski dokonujący zameldowania na pobyt stały w formie zgłoszenia wniosku przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałego oraz - do wglądu - dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu. Jak więc wynika z jego treści, do wniosku o zameldowanie dołącza się oświadczenie podmiotu posiadającego prawo do lokalu nie o tym, że osoba składająca wniosek o zameldowanie posiada tytuł prany do lokalu, ale o tym, że taka osoba przebywa w tym lokalu. Treść powołanego artykułu jest powtórzeniem art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 z późn. zm.), a jego geneza sięga stanowiska przyjętego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r. sygn. K 20/01, opub. w OTK-A 2002 r. nr 3, poz. 34, w którym została stwierdzona niekonstytucyjność art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ze względu na powiązanie zameldowania na pobyt stały z uprawnieniem do przebywania w lokalu. Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku przyjął, że zameldowania nie można wiązać z uprawnieniem do lokalu i w związku z tym usunął z porządku prawnego regulację, które ten związek zakładała. Tym samym rozwiązanie prawne wynikające z ww. wyroku, zgodnie z którym warunkiem zameldowania nie może być wykazywanie przez osobę, która zamierza być zameldowania tytułu prawnego do danego lokalu, stanowi istotę regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 u.e.l. Zameldowanie, co wprost wynika z art. 28 ust. 4 u.e.l. ma na celu wyłącznie ewidencjonowanie zamieszkiwania ludności i stanowi potwierdzenie faktu (a nie prawa) pobytu danej osoby w danym miejscu (lokalu mieszkalnym). Ponieważ zgłaszająca nie dopełniła obowiązku przedłożenia potwierdzenia pobytu przez osobę (osoby) mające tytuł prawny do tego lokalu, to zasadnie organ pierwszej instancji prowadził jurysdykcyjne postępowanie administracyjne kończąc je decyzją administracyjna, a nie jedynie czynnością materialno-techniczną. Nie został naruszony art. 31 ust. 1 u.e.l. W doktrynie (Z. Czarnik, [w:] Ustawa o ewidencji ludności. Komentarz, Z. Czarnik, W. Maciejko, P. Zaborniak, Warszawa 2016 r. wyd. II, teza nr 7 do art. 28) podnosi się, że dla zameldowania nie powinno mieć znaczenia samo wejście w posiadanie miejsca, w którym osoba ma być zameldowana. Ta kwestia (tj. prawa do lokalu) powinna być rozwiązywana w postępowaniu cywilnym. Jeżeli osoba dysponująca prawem do lokalu twierdzi, że inna osoba tam mieszkająca przebywa bezprawnie, to w pierwszej kolejności powinna zwrócić się do właściwego sądu powszechnego o ochronę posiadania, a orzeczenie sądu nakazujące opróżnienie lokalu umożliwi wyegzekwowanie opróżnienia lokalu. Nie są zasadnym zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie przy wyrokowaniu istotnych dowodów zebranych w aktach sprawy w postaci pisemnego żądania opróżnienia nieruchomości wraz z wypowiedzeniem umowy użyczenia z dnia 20 stycznia 2017 r. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. podważa w istocie ustalenia organów, które zostały zaakceptowane przez Sąd akcentując okoliczności, które w jego ocenie winny prowadzić do odmiennych wniosków niż poczynione w sprawie, a wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego. Zaakceptowanie przez Sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nawet gdyby stanowisko Sądu było w tym zakresie błędne (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 806/10, opub. w Lex nr 744881). Zgodnie z powołanym art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania, a art. 133 § 1 P.p.s.a nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji naruszyłby obowiązek określony w art. 133 § 1 P.p.s.a. przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez przedstawienie przez ten Sąd sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Obowiązkiem Sądu jest bowiem dokonanie oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, tj. wynikającego z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a., ponieważ orzekał na podstawie materiałów znajdujących się w aktach sprawy, w granicach tej sprawy, po zbadaniu legalności zaskarżonej decyzji i ocenie jej zgodności z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego oraz wyprowadził trafne wnioski. Przyjętym przez organy ustaleniom stanu faktycznego i uznanym przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe nie można zarzucić ani wadliwości, ani też niekompletności. Podnoszone przez skarżących kasacyjnie okoliczności wskazujące na brak prawa B. P. do przebywania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w G. nie mogły być w tej sprawie podstawą do wydania decyzji o odmowie zameldowania, co również zostało prawidłowo wyjaśnione i ocenione przez Sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym nie jest usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a w związku z art. 6 i 7 K.p.a. poprzez usankcjonowanie bezprawnego zachowania B. P. polegającego na zajęciu cudzego mienia lub przebywania w lokalu przez osobę nieuprawnioną bez zgody. W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracyjne ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy i wydały decyzje na podstawie prawidłowo wyinterpretowanych norm prawnych zawartych w art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 1 u.e.l. Jeszcze raz należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 28 ust. 4 u.e.l. zameldowanie na pobyt stały służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Z samego faktu zameldowania nie wynikają żadne prawa do nieruchomości i zameldowanie nie stanowi zajęcia cudzego mienia. Ochrona mienia przed nieuprawnionym korzystaniem przez osobę trzecią realizowana jest w postępowaniu cywilnym, a nie w postępowaniu meldunkowym. W związku z powyższym nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ administracyjny nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oceny, czy B. P. legalnie zamieszkuje w lokalu przy ulicy [...] w G. Jak bowiem prawidłowo ustalił to Sąd pierwszej instancji, kwestia tytułu prawnego B. P. do zamieszkania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w G. w okolicznościach tej sprawy nie miała znaczenia. Także nie jest zasadny ostatni zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, zamiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. W stanie faktycznym ustalony w tej sprawie i prawidłowo ocenionym przez Sąd pierwszej instancji, organy administracyjne dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa i prawidłowo je zastosowały. Tym samym nie budzi wątpliwości, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oddalający skargę odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.