VIII SA/Wa 867/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przysusze na uchwałę Rady Gminy Wolanów z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr XL/225/2018 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy Wolanów na 2018 rok. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 5; § 6 ust. 2; § 8 ust 2; § 12 ust. 2 i ust. 3 załącznika zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w P. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w W. (dalej: organ, Rada Gminy) Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy W. na rok 2018 (dalej: uchwała, Program). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840, dalej jako: u.o.z.), polegające na niezrealizowaniu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku dotyczącego: - § 4 ust. 1 pkt 5 poprzez brak wskazania lekarza weterynarii, który ma zapewnić opiekę weterynaryjną wolno żyjącym kotom, - § 6 ust. 2 poprzez brak wskazania konkretnego lekarza dokonującego uśpienia ślepych miotów na podstawie umowy z gminą, - § 12 ust. 2 poprzez wskazanie, że w przypadku ustalenia właściciela lub opiekuna zwierzęcia domowego, koszty związane z wyłapaniem i utrzymaniem zwierzęcia w schronisku ponosi właściciel lub opiekun, - §12 ust. 3 poprzez brak wskazania sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na konkretne cele z realizacji programu. Wskazując na powyższe i powołując się na art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002roku, nr 153, poz.1270 z późn. zm,) wniósł o:stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały Rady Gminy w W. jako naruszających prawo w sposób istotny. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że podstawą podjęcia tej uchwały był art. 11a u.o.z. Wywiódł, iż podjęta uchwała w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy W. w 2018 r. ma charakter prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach prawa miejscowego. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pomijać obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z., gdyż skutkuje to brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust.2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5 ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. W ocenie Prokuratora obowiązujące przepisy ustawy naruszają wskazane ustawowe obowiązki wymienione na wstępie skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o pozostawienie skargi do uznania Sądu. Nadmieniła, że zaskarżonej przez Prokuratora uchwały nie ma już w obrocie prawnym, gdyż uchwała powyższa dotyczyła przyjęcia Programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy W. na rok 2018. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2017 r., poz. 1875, ze zm., dalej u.s.g.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z: 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11a u.o.z. Stanowi on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada Gminy, wypełniając powyższy obowiązek, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnym oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Rada Gminy, podejmując przedmiotową uchwałę, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Organ jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne; uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. W tym kontekście w pierwszej kolejności podnieść należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z.: w § 4 ust. 1 pkt 5 załącznika, § 6 ust. 2 i § 8 ust. 2. Wskazano, że zabiegi sterylizacji lub kastracji bezdomnych zwierząt mogą być przeprowadzane przez lekarza weterynarii, z którym Gmina ma podpisaną umowę. Taki sam zapis występuje w § 8 ust. 2 załącznika do uchwały w odniesieniu do realizacji usypiania ślepych miotów, co stoi w sprzeczności z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Natomiast w § 4 ust. 1 pkt 5 załącznika wskazano jedynie w sposób ogólny, że Gmina zapewnia kotom opiekę weterynaryjną. W analizowanych przepisach Rada Gminy nie wskazała konkretnego lekarza weterynarii, który będzie usypiał ślepe mioty oraz wykonywał sterylizację i kastrację zwierząt bezdomnych. Ma rację skarżący, że w żadnym z uregulowań uchwały nie zawarto danych lekarzy współpracujących ze schroniskiem oraz danych lekarza, z którym Gmina podpisała umowę na sterylizację albo kastrację zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Wprawdzie dane placówki weterynarii zawarto w § 10 Programu, ale ta regulacja dotyczy tylko zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z zapisu w § 10 wynika, że Gmina współpracuje z Lecznicą Weterynaryjną tj. Przychodnią dla zwierząt "[...]" z siedzibą w R. ul. W. [...]. Taki sposób regulacji nasuwa wątpliwości interpretacyjne, czy usługi dotyczą wyłącznie opieki nad zwierzętami poszkodowanymi na skutek zdarzeń drogowych, czy też objęto nimi wszelkie usługi weterynaryjne na zlecenie Gminy, w tym na sterylizację i kastrację bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Zapisu identyfikującego lekarza nie zamieszczono bowiem w postanowieniach ogólnych uchwały, ani też w jej § 4 ust. 1 pkt 5, § 6 ust. 2 i § 8 ust. 2. Dlatego w ocenie Sądu uznać należy, że zaskarżona uchwała nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z., co kwestionuje stopień zdatności normy do jej wykonania (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17, publ. cbosa, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, publ. Lex nr 2284663, wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 945/17, publ. Lex nr 2400161). Rada Gminy powinna więc każdorazowo w treści przyjmowanego Programu wskazać jednoznacznie podmiot (placówkę weterynarii z adresem lub lekarza weterynarii z imienia i nazwiska), któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w tej uchwale. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi należy do specyficznej kategorii aktów prawa miejscowego, gdyż poza normami generalno-abstrakcyjnymi zawiera również normy indywidualno-konkretne. Przepis art. 11a u.o.z. należy odczytywać w połączeniu z art. 11 tej ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skuteczności realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie Program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji Programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664). W związku z powyższym nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w przedmiotowej uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w Programie. Brak jednoznacznej konkretyzacji lekarza weterynarii w powołanych paragrafach załącznika do uchwały wskazuje, że Rada Gminy nie wyczerpała w tym zakresie całości ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z., wskutek czego kontrolowana uchwała ma charakter niepełny i niejednoznaczny. Sąd w ramach art. 134 p.p.s.a. wskazuje ponadto, że taki sam niekonkretny zapis zawiera § 4 ust. 1 pkt 5 załącznika do uchwały, zapewniający opiekę weterynaryjną nad wolno żyjącymi kotami, realizowaną na podstawie umowy pomiędzy Gminą a lekarzem weterynarii, co stanowi niepełne wykonanie dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Przepis ten nakłada na radę gminy obowiązek określenia programu w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. W § 4 załącznika do uchwały ten obowiązek Gmina zapewnia m.in. przez: a) dokarmianie w miejscu ich przebywania. W odniesieniu do powyższego Sąd uznał, że dyspozycję art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. należy rozumieć w ten sposób, że nakłada on na radę gminy obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664, wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, publ. Lex nr 2056522). Tak określonych konkretnie obowiązków w § 4 Programu Rada Gminy nie uchwaliła, powodując tym samym nieprawidłowe wykonanie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Zgodnie bowiem z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program powinien wskazywać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację (co Rada Gminy określiła w Rozdziale V), ale także sposób wydatkowania tych środków. Jest to jeden z niezbędnych (obligatoryjnych) elementów uchwały w sprawie przyjęcia programu. Dlatego też, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje ona w jaki sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 45.000,00 złotych. Zdaniem Sądu, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w programie, jako jego obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Dlatego też pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach istotnie narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. Tylko bowiem powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522; wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, LEX nr 1946900; wyrok WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, LEX nr 1644083 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, LEX nr 1820689). Trafnie więc zauważył skarżący, że skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie skutkuje istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Rację ma Prokurator, że art. 11a u.o.z. nie przewiduje możliwości kształtowania wobec osób trzecich (właścicieli zwierząt, które okazały się być bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z Programu. Tym samym zawarte w Rozdziale IV – postanowienie odnoszące się do stwierdzenia, że: koszty realizacji Programu ponosi Gmina za wyjątkiem ust. 2), zamieszczony został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a u.o.z. Nie ma przeszkód, aby Gmina dochodziła zwrotu kosztów od właściciela w sądzie powszechnym w przypadku poniesienia kosztów w związku z opieką nad zwierzęciem, które okazało się mieć właściciela, niemniej rozstrzygnięcie takiego sporu w przypadku braku dobrowolnej wpłaty, należy do sądu powszechnego i regulacja zawarta w Programie nie ma znaczenia dla Sądu. Uwzględniając wagę i rangę stwierdzonych powyżej w zaskarżonej uchwale istotnych naruszeń prawa (w tym brak pełnych i jednoznacznych wszystkich obligatoryjnych elementów), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu jej nieważności w § 4 ust. 1 pkt 5, § 6 ust. 2, § 8 ust. 2, § 12 ust. 2 i ust. 3 załącznika zaskarżonej uchwały.