II SA/Łd 711/19

Dnia 12 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – oraz art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1508 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.s." – utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. przez Z-cę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z [...], nr [...], którą ustalono miesięczną opłatę M.S. za pobyt H.S. w Domu Pomocy Społecznej (w skrócie: "DPS") w Ł. przy ul. A 7/9 w następującej wysokości: 898 zł w okresie od 1 czerwca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2018 r.; 625,87 zł w okresie od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r., 514,11 zł w okresie od 1 listopada 2018 r. do 30 listopada 2018 r.; 1152,25 zł miesięcznie od 1 grudnia 2018 r. do 19 stycznia 2019 r. Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji M.S. zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 61 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt H.S. w Domu Pomocy Społecznej bez uprzedniego przygotowania projektu umowy o ponoszeniu opłaty za pobyt osoby najbliższej w DPS i bez wezwania skarżącego do zawarcia tejże umowy lub do ustosunkowania się do jej treści, a tym samym ustalenie opłaty za pobyt H.S. w DPS jedynie w oparciu o dochody skarżącego, z pominięciem jego możliwości majątkowych; b) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez wydanie decyzji ustalającej obowiązek skarżącego ponoszenia opłaty za pobyt H.S. w DPS ze skutkiem od 1 czerwca 2018 r., w sytuacji gdy decyzja wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s. ma charakter konstytutywny i kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc). Ponadto w odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia sytuacji dochodowej wszystkich osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty. Następnie organ II instancji, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. ustawy może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decydujące znaczenie ma przy tym sytuacja finansowa zobowiązanego, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość, ale i z datą wsteczną. Kwestia, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne i deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dalej organ odwoławczy wskazał, że katalog osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej pokrywa się częściowo z katalogiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z art. 128 i art. 129 § 1 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 682 ze zm.) – zwanej dalej: k.r.o. Kolegium wyjaśniło także zasady ustalania i wnoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w DPS na podstawie art. 103 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., a także wskazało na rozbieżności w orzecznictwie na tle interpretacji powyższych przepisów, które zostały rozstrzygnięte uchwałą NSA z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, w której przesądzono, że ustalania wysokości opłaty za pobyt w DPS ma charakter alternatywny tzn. że organ może ustalić taką opłatę zarówno w drodze decyzji, jak i umowy (alternatywa łączna). Nadto umowa może uzupełniać decyzję i odwrotnie, decyzja może uzupełniać umowę. Dlatego należy przyjąć, że o tym, jaką formą określona będzie wysokość opłaty za DPS, będzie decydował organ administracji, a strona nie ma prawa domagać się ustalenia opłaty w innej formie. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że 5 września 2016 r. do siedziby Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wpłynął wniosek wraz z dokumentacją o skierowanie H.S. do domu pomocy społecznej. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ I instancji stwierdził, że z uwagi na wiek, choroby i niepełnosprawność ww. osoba nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i wymaga stałej całodobowej opieki. Wobec powyższego organ I instancji opierając się na zgromadzonej dokumentacji uznał, że H.S. spełnia przesłanki uzasadniające ubieganie się o skierowanie do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku, dlatego decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], skierowano ją do placówki odpowiedniego typu i została wpisana na listę osób oczekujących na umieszczenie. Następnie [...] października 2016 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. wydał decyzję o umieszczeniu H.S. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A 7/9. Kolejną decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], organ I ustalił miesięczną opłatę za pobyt H.S. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A 7/9 od dnia przyjęcia do placówki w następujący sposób: H.S. w wysokości 829,96 zł.; Miasto Ł. w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez osoby obowiązane. Natomiast decyzją z [...]grudnia 2016 r., nr [...], organ I instancji zmienił decyzję z [...]listopada 2016 r., nr [...], o ustaleniu opłaty za pobyt H.S. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A 7/9, w części dotyczącej opłaty H.S. w ten sposób, że: H.S. ponosi opłatę w wysokości 1139,55 zł od dnia przyjęcia do placówki tj. 4 listopada 2016 r. do 30 listopada 2016 r. oraz zwolniono częściowo H.S. z wnoszenia opłaty do kwoty 999,55 zł od 1 grudnia 2016 r. Dalej organ II instancji stwierdził, że opłata H.S. w powyższej wysokości nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A1 7/9, który od 1 kwietnia 2018 r. wynosi 3.374 zł. Natomiast z materiału zgromadzonego przez organ I instancji wynika, że M.S. jest wnukiem (zstępnym) H.S.. Jego dochód wyniósł w czerwcu 2018 r. 2.800 zł. i jest o 898 zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 1.902 zł. do 30 września 2018 r.). Tym samym M.S. jest obowiązany do wnoszenia opłaty w wysokości 898 zł w okresie od 1 czerwca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2018 r. W lipcu i sierpniu 2018 r. M.S. nie osiągnął żadnych dochodów. Z kolei we wrześniu 2018 r. jego dochód wyniósł 1111,86 zł jest niższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 1902 zł do 30 września 2018 r.). Tym samym M.S. nie jest obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt babci w domu pomocy społecznej w okresie od 1 lipca 2018 r. do 30 września 2018 r. Kolegium wskazało następnie, że październiku 2018 r. podstawą naliczenia opłaty M.S. jest dochód w wysokości 2728,87 zł, który jest o 625,87 zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 2103 zł od 1 października 2018 r.). Tym samym M.S. jest obowiązany do wnoszenia opłaty w wysokości 625,87 zł w okresie od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r. W listopadzie 2018 r. podstawą naliczenia opłaty M.S. jest dochód w wysokości 2617,11 zł, który jest o 514,11 zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 2103 zł.). Tym samym M.S. jest obowiązany do wnoszenia opłaty w wysokości 514,11 zł w okresie od 1 listopada 2018 r. do 30 listopada 2018 r. Z kolei od 1 grudnia 2018 r. podstawą naliczenia opłaty M.S. jest dochód w wysokości 3255,25 zł, który jest o 1152,25 zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 2103 zł). Tym samym M.S. jest obowiązany do wnoszenia opłaty w wysokości 1152,25 zł miesięcznie w okresie od 1 grudnia 2018 r. do 19 stycznia 2019 r., tj. do dnia zgonu H.S. Organ odwoławczy podkreślił, że na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca DPS. Zobowiązany do ponoszenia opłaty może ubiegać się o zwolnienie z opłaty na podstawie art. 64 u.p.s., jednakże dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył M.S., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 61 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu ustalającej wysokość opłaty za pobyt H.S. w DPS bez uprzedniego przygotowania projektu umowy o ponoszeniu opłaty za pobyt osoby najbliższej w DPS i bez wezwania skarżącego do zawarcia tejże umowy lub do ustosunkowania się do jej treści; b) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu ustalającej obowiązek skarżącego ponoszenia opłaty za pobyt H.S. w DPS ze skutkiem od 1 czerwca 2018 r., w sytuacji gdy decyzja wydana w oparciu o art. 59 ust. l u.p.s. ma charakter konstytutywny i kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc); 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia sytuacji dochodowej wszystkich osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty, a także poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na jakich faktach i dowodach organ oparł się ustalając, iż jedynie skarżący, jako wnuk H.S., jest obowiązany do wnoszenia ww. opłaty, pomimo iż z treści uzasadnienia wcześniejszej decyzji SKO z 27 grudnia 2018 r. wynika, że prowadzone było postępowanie "w sprawie ustalenia sytuacji dochodowej pozostałych osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt H.S. w DPS". W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie. Ocena zaskarżonej decyzji, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w kontrolowanej sprawie uzasadnia konkluzję o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Obowiązkiem każdego organu administracyjnego zgodnie z wymogami art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, ustalenie na jego podstawie prawidłowego stanu faktycznego sprawy i zastosowanie doń właściwej normy prawa materialnego. W motywach decyzji organ powinien zgodnie z regułami art. 107 § 3 k.p.a. przedstawić ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, przeanalizować i ocenić dowody, którymi dysponuje, wskazać, które z nich posiadają wartość dowodową, a którym odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. Jednak o regule kolejności nie ma mowy w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe. W sytuacji, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty na pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W sytuacji gdy organ chce za dany okres obciążyć daną osobę, musi znać sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych, bo wtedy będzie wiadomo kto i w jakiej wysokości może zostać obciążony opłatą. Za różne okresy może różnie kształtować się sytuacja dochodowa poszczególnych zobowiązanych (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 238/19, dostępny w internetowej Centralne Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela powyższy pogląd, a co za tym idzie także stanowisko skarżącego, że w rozpatrywanej sprawie organy nie mogły arbitralnie dokonać wyboru jego osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niego prowadzić postępowanie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w tej sytuacji organ powinien był prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Jednak zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej brak jest jakiejkolwiek wzmianki o pozostałych osobach, które w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. należącą do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt swojego wstępnego w domu pomocy społecznej, pomimo tego, że jak słusznie zauważył skarżący prowadzone było postępowanie w sprawie ustalenia sytuacji dochodowej pozostałych osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt H.S. w DPS. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające celem ustalenia kręgu osób (wstępnych i zstępnych) zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt H.S. w DPS, w toku którego ustalono, że jej małżonek, jak i rodzice nie żyją. Z kolei jej zstępnymi są synowie M.S. i K.S. oraz wnuk M.S. (pełnoletni syn M.). Pozostali wnukowie nie zostali uwzględnieni, gdyż S.S. (drugi syn M.) jest niepełnoletni, a P.S. (córka K.) nie żyje. Kolejnym krokiem, jaki podjął organ I instancji, było ustalenie dochodu ww. osób, celem ustalenia, czy w świetle art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. będzie można nałożyć na nich obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt H.S. w DPS, a jeżeli tak to w jakiej wysokości. Organ przeprowadził dwukrotnie wywiad środowiskowy z M.S. (18 lipca 2017 r. i 30 kwietnia 2018 r.), z którego wynikało, że dochód na osobę w jego rodzinie nie przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wywiad środowiskowy z K.S. nie został przeprowadzony z uwagi na brak danych o miejscu jego zamieszkania. Natomiast w stosunku do M.S. ustalono, że uzyskiwane przez niego dochody pozwalają na ustalenie w stosunku do niego opłaty za pobyt babki w DPS w kwocie 2374,45 zł (decyzja z [...] października 2018 r., nr [...]). Uchylając powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji, czy fakt zmiany zatrudnienia M.S. od 17 września 2018 r. może mieć wpływ na wysokość jego odpłatności za pobyt babki w DPS. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji skupił się wyłącznie na ocenie sytuacji dochodowej skarżącego, zapominając w istocie, że nie jest on jedyną osobą należącą do kręgu osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Jego obowiązkiem było zatem ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia sytuacji dochodowej wszystkich zstępnych H.S. Przypomnieć należy, że ostatni wywiad środowiskowy z M.S. był przeprowadzony 30 kwietnia 2018 r., gdy tymczasem sprawa dotyczy ustalenia opłaty za pobyt ww. osoby w DPS od czerwca 2018 r. do dnia jej zgonu, tj. 19 stycznia 2019 r. Organ I instancji zaniechał ustalenia, czy na dzień orzekania po raz drugi o odpłatności za pobyt H.S. w DPS sytuacja dochodowa jej syna (M.) uległa zmianie, która mogłaby bezpośrednio wpłynąć na zakres obowiązku skarżącego. Organ nie podjął również żadnych kroków w celu ponownego ustalenia adresu zamieszkania K.S. - drugiego z synów H.S. Innymi słowy postępowanie w sprawie ustalenia osób zobowiązanych do uiszczenia odpłatności za pobyt H.S. w DPS zmieniło się w postępowanie w sprawie ustalenia wysokości tejże opłaty wyłącznie przez skarżącego. Tym samym analiza zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia oraz je poprzedzającego wskazuje, że organy w istocie nie rozpoznały sprawy ponownie, lecz dokonały jedynie ponownej analizy dochodów uzyskiwanych przez skarżącego. Na kanwie powyższych rozważań należy stwierdzić, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niewystarczające ustalenie okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i związaną z nim błędną ocenę materiału dowodowego, co z kolei spowodowało, że stanowisko obu organów nie zostało uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Błędne zaś ustalenie stanu faktycznego sprawy w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., które niewątpliwie miało wpływ na jej wynik. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skarżącego w zakresie nieprzedstawienia mu przez organ umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Jak słusznie wskazało Kolegium powyższą kwestię przesądzono uchwałą NSA z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, w której wskazano, że ustalenia wysokości opłaty za pobyt w DPS ma charakter alternatywny tzn. że organ może ustalić taką opłatę zarówno w drodze decyzji, jak i umowy, a o tym, jaką formą określona będzie wysokość opłaty za DPS w konkretnej sprawie, będzie decydował organ administracji, a strona nie ma prawa domagać się ustalenia opłaty w innej formie. Można jedynie wskazać, że forma umowy jest preferowana w sytuacjach "bezkonfliktowych", tj. gdy zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS nie sprzeciwia się ani temu obowiązkowi, ani wysokości ustalonej przez organ opłaty. Natomiast w sytuacjach spornych, gdzie zarówno sam obowiązek jak i wysokość opłaty jest kwestionowana, lepszym rozwiązaniem dla organu będzie wydanie decyzji. Nie można się również zgodzić ze skarżącym, że decyzja ustalająca opłatę za pobyt w DPS może wywoływać skutki wyłącznie ex nunc. Sąd przychyla się do stanowiska, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. ustawy może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decyzja w tym przedmiocie pozostaje bowiem w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) – pkt 2 sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zobowiązany będzie w należyty sposób wyjaśnić okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności dotyczące sytuacji dochodowej wszystkich zstępnych H.S., w tym ponownie podejmie próby ustalenia adresu zamieszkania K.S., a następnie wyda rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało przepisom prawa. k.ż.