IV SA/Wa 2392/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. K. i J. B. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 14 pkt 2 lit. a) tiret pierwsze, § 17 pkt 2 lit a) tiret pierwsze, § 26 pkt 2 lit. c), § 27 pkt 2 lit. c); 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy P. na rzecz skarżących K. K. i J. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] Rada Gminy [...] (dalej organ) przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - dla części wsi "[...]". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. poz. [...].. Skargę na powyższy plan miejscowy złożyli: K. K. i J. B. (dalej skarżący) wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części opisowej oraz graficznej w zakresie: 1) projektowanej drogi publicznej klasy dojazdowej 31 KDD oraz 2) drogi wewnętrznej 35 KDW oraz w części opisowej w zakresie 3) minimalnej powierzchni działki budo walnej ustalonej na 0,20 ha dla części dz. o nr ew. 69 w przypadku jej podziału. 4) ustalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w wysokości 20%. Skarżący wskazali, że są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ew. [...] położoną w [...]. Uchwała Rady Gminy P [...] z dnia [...] września 2018r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dla części wsi [...] przewiduje przez działkę skarżących sieć dróg tj. drogę publiczną klasy dojazdowej 31 KDD oraz drogę wewnętrzną 35 KDW. W ocenie skarżących organ planując sieć dróg na terenie ich działki dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego jako, że nie wyważył dostatecznie interesu publicznego z interesem indywidulanym. Działka o nr ew. [...] została dwukrotnie przecięta drogami 35 KDW i 31 KDD oraz otoczona od strony wschodniej drogą 31 KDD. Liczba dróg tworzących sieć dróg na działce o nr [...] w sposób drastycznie zmniejsza jej powierzchnie oraz możliwości podziału dostosowanego do pierwotnego, prostokątnego kształtu działki, a także jej zagospodarowania. Skarżący zwrócili uwagę, że wobec zapisów w części opisowej planu w § 26 i 27 określających szerokość dróg w liniach rozgraniczających jako "zmienną", nie mniejszą niż 10 m i wobec braku naniesień na części graficznej przewidywanej szerokości tych dróg, nie mają pewności ile w rzeczywistości z ich działki zostanie ostatecznie przeznaczona pod drogi. Co więcej wskazany zapis daje gminie w sposób niedopuszczalnie szeroki, uprawnienie do jednostronnego decydowaniu o zakresie ograniczenia czy wręcz pozbawienia własności dla celów przeznaczenia nieruchomości pod sieć dróg. Podkreślili też, że nigdy nie wyrażali zgody na przeznaczenie tak dużego terenu swojej działki pod drogi czy to gminne czy wewnętrzne, a Gmina [...] nawet nie podjęła starań w tym kierunku aby takie konsultacje indywidualnie z właścicielami działki o nr ew. [...] przeprowadzić. Organ nie rozważył także na ile podzielenie istniejącej działki o nr [...] drogami wpłynie na możliwości jej ewentualnego podziału w zakresie części nieruchomości powstałych wskutek wydzielenia tych dróg i czy zaplanowanie na działce sieci dróg nie doprowadzi do nadmiernego ograniczenia prawa własności właścicieli działki o nr ew. [...], jako że utracą na ten cel co najmniej 2- 3 działek normatywnych. Brak nadto racjonalnego powodu do poprowadzenia w poprzek działki [...] drogi 31KDD, działka ta była dotychczas skomunikowana przez drogę 31 KDD z ulicą [...], tak jak inne działki w pasie przy ostatnio wymienionej ulicy. W efekcie, poprowadzenie drogi 31 KDD w poprzek działki o nr ew.[...] nie poprawi dotychczas istniejącego układu komunikacyjnego, nie ułatwi też właścicielom działki [...] dojazd do niej, a jedynie nadmiernie i nieadekwatnie do celu ograniczy ich prawo własności. Skarżący zakwestionowali także ustalenia planu w zakresie przyjęcia co do części działki o nr ew. [...] podziału wg normatywu 0,20 ha. Wskazali, że skoro tak duża powierzchnia ich działki została przeznaczona pod drogę dojazdową i wewnętrzną, to niezrozumiałe jest przyjęcie zróżnicowanych normatywów tj. dla części działki – dla części - 0,12 ha, a dla pozostałej części - 0, 20 ha. Zwrócili uwagę, że sąsiednia działka o nr ew. 70 została już podzielona na działki o powierzchni 0,10 ha. W ich ocenie takie zróżnicowane traktowanie nie zostało w żaden sposób uzasadnione w treści zapisów planu. Skarżący zaskarżyli również zapisy planu w zakresie ustalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w wysokości 20%. Podnieśli, iż planowane drogi do działki o nr ew. [...] nie wpłynęły na dotychczas ustalony dojazd do nieruchomości od ulicy [...], który odbywał się poprzez ulicę [...]. Nadto działka o nr ew. [...] w dużej części posiadała możliwość zabudowy mieszkaniowej. W ich ocenie ustalenie jednorazowej opłaty w wysokości 20% jest nieadekwatne do rzeczywistego ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości o nr ew. [...] i nazbyt obciążające dla właścicieli działki o nr ew. [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. W dniu 16 października wpłynęło do Sądu pismo pełnomocnik skarżących, w którym odniosła się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA). Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/07, LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08, CBOSA "prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Ochrona własności nie może być zatem rozumiana krańcowo, tj. że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji, jej ograniczenie powinno jednak spełniać standard wyznaczony przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Niewątpliwym jest fakt, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48758). Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu, a także warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec organów samorządu, żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy, jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r, sygn. akt II OSK 437/08, (LEX nr 490102), NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości. Odnosząc powyższe uwagi do treści § 14 pkt 2 lit.a) tiret pierwsze oraz § 17 pkt 2 lit.a) tiret pierwsze zaskarżonej uchwały należało przyznać rację skarżącym, że niezrozumiałe jest przyjęcie zróżnicowanych normatywów tj. dla części działki o nr ew. [...] położoną w [...] wartości 0,12 ha, a dla pozostałej części - 0, 20 ha. Uzasadnienie dla takiego rozwiązania nie wynika zarówno z uzasadnienia uchwały, jak i nie można go wywieść z zasady dobrego sąsiedztwa bowiem sąsiednia działka o nr ew. [...] została już podzielona na działki o powierzchni 0,10 ha. Sąd nie podzielił w tym zakresie również argumentacji Rady Gminy [...] przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Nie można zaakceptować twierdzenia, że organ działał w granicach przyznanego władztwa planistycznego, ponieważ: - celem zastosowania zróżnicowanych normatywów zabudowy dla działki nr ew. [...] było rozgęszczenie zabudowy w centralnej części obszaru objętego planem miejscowym, - północna część tej działki oznaczona symbolem 4MNU nawiązuje do istniejących na tym obszarze podziałów ewidencyjnych, a środkowa część działki położona w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowi kontynuację przeznaczenia 8 MNU. Jak wynika z akt sprawy, działka nr ew. [...] w północnej części sąsiaduje - przez drogę 31 KDD - z obszarem podzielonym już na działki o pow. 1000 m2. Stąd też Sąd uznał za słuszny zarzut skarżących, że w omawianym zakresie nie ma mowy o nawiązaniu do istniejących podziałów ewidencyjnych, a wręcz przeciwnie założony normatyw w tym obszarze będzie odbiegał w sposób zasadniczy od powierzchni sąsiednich działek ewidencyjnych. Należało także uznać za słuszną uwagę skarżących, że powyższe, nie dowolne rozwiązanie, doprowadzi do nadmiernego i nieuzasadnionego obciążenia właścicieli działki bowiem przyjęcie normatywu 0,20 ha spowoduje możliwość podziału tego terenu na 2 działki po 0, 26 ha, w sytuacji gdy w przypadku zachowaniu jednolitego normatywu po 0, 12 ha podział możliwy byłby na 4 działki. Reasumując, sąd podzielił zarzut skarżących, że obszar działki o nr ew. [...] objęty normatywem po 0,20 ha nie nawiązuje do terenu bezpośrednio sąsiadującego tj. działki [...], [...], [...], [...] , gdzie obowiązuje normatyw dwukrotnie niższy 0,10 ha. Takie zapisy zaskarżonej uchwały świadczą o nadużyciu władztwa planistycznego co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jej § 14 pkt 2 lit.a) tiret pierwsze oraz § 17 pkt 2 lit.a) tiret pierwsze. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących § 26 pkt 2 lit.c) oraz § 27 pkt 2 lit c), Sąd nie uznał za słuszne wyjaśnień organu, że zgodnie z powyższymi zapisami planu szerokość dróg – odpowiednio: 31 KDD oraz 35 KDW w liniach rozgraniczających jest zmienna, przy czym jest to zgodne z rysunkiem planu. Maja rację skarżący, że w części graficznej planu brak naniesienia szerokości planowanych dróg, a jedyną wskazaną wartością jest odległość od drogi dopuszczalnej linii zabudowy. Szerokość planowanej drogi powinna być jasno i precyzyjnie określona i zaznaczona w części graficznej (tak jak zaznaczona została szerokość dopuszczalnej linii zabudowy), bowiem właściciel nieruchomości, na której ma zostać zaplanowana droga nie może domyślać się jaka część jego nieruchomości zostanie zajęta pod drogę. Niedopuszczalny jest brak jednoznacznego zapisu w części opisowej planu w tej kwestii. Z treści zaskarżonej uchwały wynika jedynie ustalenie minimalnej szerokości wyżej wskazanych dróg, co jak słusznie zauważyli skarżący oznacza, że właściciel nie ma żadnej gwarancji jak szeroką - w oparciu o tak nieprecyzyjne zapisy - gmina postanowi wybudować drogę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być sformułowany w sposób, który nie pozostawia nie tylko żadnych wątpliwości co do jego interpretacji ale także nie może stwarzać możliwości nadużywania jego zapisów, a taka sytuacje ma miejsce w przypadku § 26 pkt.2 lit. c) oraz § 27 pkt 2 lit c) zaskarżonej uchwały. W efekcie należało podzielić stanowisko skarżących, że ostatnio wskazane zapisy planu stanowią nadużycie przez Radę Gminy [...] władztwa planistycznego, powodując, że Gmina posiadać będzie nadmiernie dowolną możliwość kreowania szerokości omawianych dróg. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących w zakresie żądań stwierdzenia nieważności uchwały w części opisowej oraz graficznej w zakresie: 1) projektowanej drogi publicznej klasy dojazdowej 31 KDD, 2) drogi wewnętrznej 35 KDW – w części nie dotyczącej ustalenia ich szerokości - oraz w części opisowej w zakresie: 3) ustalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w wysokości 20%. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu, że projektowane drogi mają na celu stworzenie funkcjonalnego układu dostosowanego do przeznaczenia terenu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową, ustaloną w obszarze objętym planem miejscowym. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego istnieje możliwość wydzielenia ok. 12 działek budowlanych. Należało zgodzić się z organem, że w sytuacji gdy plan miejscowy nie wskazywałby terenu przeznaczonego pod drogi, to właściciele działki dzieląc ją na działki budowlane byliby zobligowani do wydzielenia dojazdów do działek o szerokości minimum 8 m na terenach 8.MN,U i 12.MN.U oraz 10 m na terenie 4.U,MN. Wobec powyższego należało uznać, że ustalenia organu podjęte w tym zakresie mieszczą się w ramach władztwa planistycznego i nie stanowią w konsekwencji nieuzasadnionego obciążenia dla właścicieli nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty za wzrost nieruchomości to Sąd również podzielił stanowisko organu. Działanie organu w tym zakresie było zgodne z obowiązkowym zakresem ustaleń planu miejscowego określonym w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym i stanowi przychód gminy. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art.151 ppsa orzekł jak w pkt 2 wyroku. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego. Przez to skarga wniesiona w tym trybie różni się od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. Skarga taka nie staje się skargą o charakterze actio popularis. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Pozostawienie w obrocie prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w cząstkowym brzmieniu, w niektórych przypadkach może wywołać znaczne wątpliwości interpretacyjne, przy wydawaniu decyzji i innych aktów, opartych o brzmienie planu, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. Powodowałoby to, że plan w takim kształcie pozbawiony zostałby swoich funkcji i podważeniu uległby jego normatywne znaczenie, przejawiające się w stworzeniu podstaw prawnych dla ustaleniu statusu prawnego podmiotów administrowanych, co mogłoby zagrażać nie tylko zasadzie praworządności, ale przede wszystkim pewności prawa, jak i zasadzie równości, bowiem brak byłoby jednolitych i pewnych kryteriów udzielania pozwoleń budowlanych dla poszczególnych inwestorów. Zaliczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania gminy, która go ustanowiła oznacza, iż jest on prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez niego sytuacji (por. B. Dolnicki, Samorząd Terytorialny, Zakamycze 2003, s.184). Sąd zbadał, czy wadliwość wskazanych w wyroku postanowień planu nie skutkuje niemożnością jego funkcjonowania w pozostałej jego części i uznał, że możliwym było ograniczenie się do stwierdzenia wadliwości jego częściowych zapisów, bez pozbawienia go możliwości funkcjonowania w pozostałym zakresie, w rozumieniu niewykonalności planu. W przypadku zaistnienia potrzeby dokonania stosownych korekt, gmina podejmie uchwałę, zgodnie z wymogami przewidzianymi w u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s..a. i art. 151 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i 210 p.p.s.a.