II SA/Ke 503/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 7 czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 7 czerwca 2017 r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania W.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 7 marca 2017 r. znak: [...] nakładającej na A.G. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2017 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce w msc. C. gm. Daleszyce w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Kieleckiego nr [...] o pozwoleniu na budowę, opracowanego zgodnie z wymogami art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz nakładającej obowiązek przedłożenia opinii technicznej w zakresie prawidłowości wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków pod względem techniczno-technologicznym, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w wymaganej specjalności - uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nakazu przedłożenia opinii technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków oraz w części dotyczącej terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i w tym zakresie orzekł o wyznaczeniu terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na dzień 30 sierpnia 2017 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną. Na skutek interwencji A.D. pismem z dnia 22 maja 2016 r. organ pierwszej instancji przeprowadził czynności wyjaśniające, w tym kontrolę na nieruchomości - przeprowadzoną w dniu 14 lipca 2016 r., w toku której ustalił, że właścicielem działki i inwestorem budynku mieszkalnego realizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę znak: [...] jest A.G. Podczas kontroli stwierdzono budowę budynku parterowego z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczonego, z dachem wielospadowym konstrukcji drewnianej, krytym papą. W budynku wykonane zostały instalacje wewnętrzne: wod-kan, co, elektryczna, w kotłowni zamontowano piec centralnego ogrzewania. Inspektorzy PINB w Kielcach w toku kontroli stwierdzili, że w budynku trwają roboty wykończeniowe. Nadto ustalono, że na terenie działki znajduje się przydomowa oczyszczalnia ścieków o pojemności 3000 l i wydajności 0,6 m3/ dobę, zrealizowana na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w Kielcach w dniu 20 maja 2016 r. W toku kontroli stwierdzono, że inwestor dokonał zmiany poziomu posadowienia posadzki parteru budynku w stosunku do zaprojektowanej wysokości równej wartości 0,45 m, podczas gdy w rzeczywistości wartość ta wynosi 0,1-0,9 m, stwierdzono ponadto, że budynek został obsypany ziemią i piachem od strony północnej, wschodniej i częściowo południowej. Obecna podczas kontroli A.G., oświadczyła, że: - do zakończenia budowy pozostało wykonanie robót wykończeniowych na poziomie parteru i zabezpieczenie wejścia na poddasze, gdyż obecnie nie planuje realizować robót na poziomie poddasza budynku; - 27 czerwca 2016 r. została zamontowana oczyszczalnia ścieków (na dowód czego przedłożyła kopię zgłoszenia i fakturę z montażu); - niezależne przyłącze wodociągowe zostało wykonane w 2012 r. i odebrane w dniu 20 września 2012 r., co potwierdza protokół odbioru; - wjazd docelowy na działkę zostanie wykonany w późniejszym terminie. Z kolei obecni podczas kontroli A.D. i W.K. oświadczyli, iż żądają doprowadzenia budowy przedmiotowego budynku do zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę. A.D. oświadczyła ponadto, że nie zgadza się na docelowy wjazd na działkę poprzez działkę nr [...], kwestionując datę budowy oczyszczalni ścieków, wskazując, że oczyszczalnię wykonano w dacie pomiędzy 28 kwietnia 2016 r,. a 10 maja 2016 r. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2016 r. znak: [...] organ pierwszej instancji nałożył na A.G. obowiązek sporządzenia w terminie do 31 grudnia 2016 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce w Cisowie gm. Daleszyce, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Kieleckiego [...] o pozwoleniu na budowę. Starosta Kielecki decyzją z dnia 22 września 2016 r. znak: [...] uchylił własną decyzję z dnia 21 stycznia 2013 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Na skutek odwołań wniesionych przez A.D. i W.K. ŚWINB uchylił decyzję organu pierwszej z dnia 24 sierpnia 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania, przedwczesne zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji jako zakończonej, niewyjaśnienie kwestii legalności budowy i zgodności z przepisami przydomowej oczyszczalni ścieków, zrealizowanej zamiast szczelnego zbiornika na ścieki przewidzianego w zatwierdzonym projekcie budowlanym, jak również na konieczność dokonania oceny odstępstw od zatwierdzonego projektu oraz możliwości ich legalizacji. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę na nieruchomości - podczas której sporządzono dokumentację fotograficzną i ustalono, że stan budowy nie zmienił się od daty poprzedniej kontroli. W trakcie kontroli W.K. oświadczył, że roboty nie zostały zakończone, gdyż budynek nie został ocieplony i docelowo pokryty, jak też nie została rozstrzygnięta kwestia wjazdu na działkę i sposób obsługi komunikacyjnej działki. Podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenie sołectwa C. nie zezwala na budowę przydomowych oczyszczalni ścieków. Nadto wskazał, że nie wyraża zgody na korzystanie z działki nr [...] jako dojazd docelowy do działki nr [...]. Z kolei A.G. oświadczyła do protokołu kontroli, że jest współwłaścicielką działki nr ewid. [...] stanowiącej drogę wewnętrzną dojazdową i ma prawo z niej korzystać tak, jak pozostali współwłaściciele. Decyzją z dnia 7 marca 2017 r. organ pierwszej instancji nałożył na A.G. owiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2017 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce w msc. C. gm. Daleszyce oraz obowiązek przedłożenia opinii technicznej w zakresie prawidłowości wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków pod względem techniczno-technologicznym, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w wymaganej specjalności. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W.K. Na etapie postępowania odwoławczego do organu odwoławczego wpłynęła decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 23 lutego 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 września 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z dnia 29 lipca 2013 r., odmawiającą uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji Starosty Kieleckiego z dnia 21 stycznia 2013 r., [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wydając, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., opisaną na wstępie decyzję wskazał, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Mając na uwadze dyspozycję zawartą w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego podniósł, że na gruncie niniejszej sprawy aktualnie nie było podstaw prawnych do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego, z uwagi na fakt, iż roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu budowlanego nie są wykonywane, a tylko wówczas istnieje podstawa do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast w sytuacji gdy roboty zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia lub przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji, na obecnym etapie, prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego tj.: art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 - bez wydawania postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót, bowiem aktualnie w przedmiotowym budynku roboty budowlane nie są prowadzone. Dalej organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią art. 36a Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Zakwalifikowanie przez organ prowadzący postępowanie odstąpienia jako odstąpienia istotnego od warunków zatwierdzonego pozwolenia na budowę jest podstawą do wszczęcia postępowania określonego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Budowa obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W konsekwencji, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę, co miało miejsce w niniejszej sprawie - decyzją Starosty Kieleckiego z dnia 22 września 2016 r. uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, prowadząc w sprawie postępowanie naprawcze. Organ odwoławczy podkreślił, że to, czy w danym przypadku odstąpienie od zatwierdzonego projektu zostanie uznane przez organ nadzoru budowlanego za "istotne" zależy od okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, a zmiany polegają na podniesieniu poziomu posadzki parteru budynku w stosunku do poziomu przewidzianego w zatwierdzonym projekcie (330,5 m n.p.m.) z jednoczesnym podwyższeniem terenu działki nr ewid. 30/4 od strony północnej o ok. 0,9 m, którego zatwierdzony projekt zagospodarowania działki nie przewidywał. Jak wynika z ustaleń inspektorów organu pierwszej instancji aktualnie poziom 0,00 budynku został zrównany do poziomu działki nr ewid. 30/6 (pełniącej funkcję dojazdu do działek sąsiednich), a teren wokół budynku został podwyższony (od strony północnej i zachodniej). Ponadto zamiast planowanego szczelnego, bezodpływowego zbiornika na ścieki inwestor w oparciu o odrębne zgłoszenie wykonał przydomową oczyszczalnię ścieków, której lokalizacja jak wynika z protokołu kontroli z 5 stycznia 2017 r. nie narusza przepisów § 36 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zachowane są wymagane odległości od granic działek sąsiednich wynoszące w zabudowie jednorodzinnej min. 2 m, a na gruncie wynoszące ok. 6, 10 i 16 m, jak i zachowana jest wymagana odległość min. 5m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (zgodnie z załącznikiem graficznym do protokołu kontroli odległość od istniejącego budynku mieszkalnego wynosi ok. 9,6-10 m). Mając na uwadze powyższe zasadnie w sprawie nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce msc. C. gm. Daleszyce w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Kieleckiego z dnia 21 stycznia 2013 r. o pozwoleniu na budowę, ze wskazaniem, że winien on być opracowany zgodnie z wymogami art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, rozszerzenie obowiązku o żądanie przedłożenia opinii technicznej w zakresie prawidłowości wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków pod względem techniczno-technologicznym, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w wymaganej specjalności nie znajduje uzasadnienia, bowiem wykracza poza ramy przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a ponadto nie wykazano, że występują wątpliwości, co do prawidłowości wykonania tego urządzenia. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że zgodnie z § 1 pkt 10 uchwały Rady Gminy w Daleszycach z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa C. na terenie gminy Daleszyce przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności gruntowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że działka nr ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, z którą bezpośrednio sąsiaduje od strony zachodniej. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie wymagają dla realizacji zjazdów z dróg gminnych i powiatowych dokonywania ani zgłoszenia budowy, ani pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że działka nr ewid. stanowiąca drogę wewnętrzną jest również współwłasnością A.G., a kwestia planowanej obsługi komunikacyjnej działki nr ewid. zostanie rozstrzygnięta przez projektanta w projekcie budowlanym zamiennym. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu tezy, że na terenie gminy Daleszyce sołectwa C. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zezwala na lokalizowanie przydomowych oczyszczalni ścieków organ wskazał, że Gmina Daleszyce realizuje program "Budowy Przydomowych Oczyszczalni Ścieków dla Województwa Świętokrzyskiego", a zgodnie z opinią autora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa C. z dnia 3 kwietnia 2017 r. realizacja przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie sołectwa C. nie narusza ustaleń planu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach wnieśli A.D. i W.K., zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 i art. 107 k.p.a. Skarżący podnieśli, że nie udostępniono im akt sprawy, a po uzyskaniu dodatkowych materiałów organ nie wystosował do stron ponownego zawiadomienia o zebraniu kompletu materiałów w sprawie. Nadto skarżący zarzucili wadliwość rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji podnosząc, że decyzja organu pierwszej instancji rozstrzyga w pkt 1 o nałożeniu obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce w msc. C. gmina Daleszyce w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Kieleckiego z dnia 21 stycznia 2013 r. o pozwoleniu na budowę oraz w pkt 2 o obowiązku sporządzenia i przedstawienia opinii technicznej w zakresie prawidłowości wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków pod względem techniczno - technologicznym, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w wymaganej specjalności, określając termin złożenia opinii do 30 czerwca 2017 r. Organ uchylił decyzję organu pierwszej instancji w pkt 2, a w pkt 1 co do terminu sporządzenia opinii i tylko w tym zakresie, dotyczącym terminu orzekł. Nie zawarł natomiast w decyzji rozstrzygnięcia co do uchylonego pkt 2). Zaskarżoną decyzją organ nie orzekł w zakresie dotyczącym uchylonego w części rozstrzygnięcia co do nakazu dotyczącego oczyszczalni ścieków. Skarżący podnieśli, że oczyszczalnia ścieków wykonana została na początku maja 2016 r. samowolnie, przed złożeniem zgłoszenia, które w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogło być przyjęte bez sprzeciwu. W ocenie skarżących, nie można uznać wybudowania innego obiektu budowlanego, niedopuszczonego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jako istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji jest wadliwa. Organy obu instancji uznały, że budowa jest zakończona i nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Tymczasem budowa jest w trakcie realizacji. W ocenie skarżących, dotychczas wykonane roboty nie dają możliwości zasiedlenia budynku, gdyż należy wykonać cały szereg robót wynikających z udzielonego pozwolenia, a przede wszystkim wykonane jest tymczasowe pokrycie dachu, budynek nie spełnia wymogów bezpieczeństwa wewnątrz i na zewnątrz, nie spełnia również wymogów termicznych. Roboty te nie mogą być więc wykonywane na zgłoszenie. Skarżący podkreślili, że żaden przepis Prawa budowlanego nie określa zakresu robót w trakcie realizacji nowej inwestycji, zwolnionych z pozwolenia na budowę. Skoro pozwolenie na budowę zawiera, za projektem, wszystkie elementy budynku, to wobec ich niewykonania, należało zastosować art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i wstrzymać budowę, a następnie wydać w drodze decyzji rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego Natomiast w części dotyczącej samowoli budowlanej, niemożliwej do zalegalizowania, w stosunku do przydomowej oczyszczalni ścieków, organ powinien zastosować art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dalej skarżący podnieśli, że organy obu instancji nie określiły dokładnie, na czym polegają istotne odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy w trakcie postępowania powinien zbadać poprawność decyzji Starosty Powiatowego i podjąć działanie w celu wyeliminowania jej z obiegu prawnego, jako wydanej przedwcześnie. Skarżący zarzucili nadto brak w aktach sprawy opinii wydanej przez autora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa C. na terenie gminy Daleszyce, z której ma wynikać możliwość realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. W aktach sprawy znajduje się natomiast kserokopia opinii urbanistycznej podpisanej przez R. M. K., która nie zawiera daty, a ponadto opinia ta jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z zapisów którego wynika jednoznacznie, że " do czasu budowy gminnej sieci kanalizacji sanitarnej dopuszcza się budowę i użytkowanie zbiorników na ścieki sanitarne". Zdaniem skarżących, wobec zaistniałej samowoli budowlanej, obejmującej wybudowanie oczyszczalni ścieków w miejscu, w którym miał być wykonany zjazd z drogi publicznej na działkę nr 30/4, podejmowanie działań przez organy obu instancji narusza zasady określone w art. 8 k.p.a. Podnieśli ponadto, że działka nr 30/6 nie jest własnością, a współwłasnością inwestorki – A.G. która nie posiada zgody pozostałych współwłaścicieli na korzystanie z niej do celów budowlanych, w tym urządzenia dojazdu do działki nr. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2017 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na śmierć skarżącego W.K. Postanowieniem z dnia 21 października 2019 r. Sąd z urzędu podjął zawieszone postępowanie z udziałem następców prawnych zmarłego W.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W związku z tak określonymi przez ustawodawcę kompetencjami sądu administracyjnego, w pierwszej kolejności zaskarżona decyzja podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jej nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 672). W rozpoznawanej sprawie, Sąd dopatrzył się wad zaskarżonej decyzji skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z dnia 7 marca 2017 r. organ pierwszej instancji nałożył na A.G. zam. gm. Daleszyce obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 czerwca 2017 r.: 1) projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w msc. C. gm. Daleszyce w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja Starosty Kieleckiego z dnia 21.01.2013r. o pozwoleniu na budowę, 2) oraz opinii technicznej w zakresie prawidłowości wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków pod względem techniczno-technologicznym sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w wymaganej specjalności. Organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nakazu przedłożenia opinii technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków oraz w części dotyczącej terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i w tym zakresie orzekł o wyznaczeniu terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na dzień 30 sierpnia 2017 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy powyższą decyzję. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a konkretnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedstawiona regulacja prawna, zawarta w art. 138 § 1 i 2 k.p.a., stanowi katalog zamknięty rodzajów decyzji, jakie może wydać organ odwoławczy. Innymi słowy, organ odwoławczy nie może wydać decyzji o innym brzmieniu sentencji niż wymienione w powołanych przepisach. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 199/19, LEX nr 2687017). W sprawie niniejszej decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nakazu przedłożenia opinii technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków oraz w części dotyczącej terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i w tym zakresie orzekł o wyznaczeniu terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na dzień 30 sierpnia 2017 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy powyższą decyzję. Taka treść rozstrzygnięcia nie odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nie orzeka w zakresie uchylonej części decyzji organu pierwszej instancji dotyczącej nakazu przedłożenia opinii technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków. To oznacza, że organ odwoławczy nie rozpoznał i nie rozstrzygnął ponownie sprawy w jej całokształcie skoro nie wydał rozstrzygnięcia w części uchylającej decyzję organu pierwszej instancji obejmującej nakaz przedłożenia opinii technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków. Zaniechanie wydania orzeczenia w przedmiotowym zakresie, nie może być usprawiedliwione tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, bowiem nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, zaś o pozostałej części w jego uzasadnieniu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 910/15, CBOSA), w związku z tym, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji, nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem. Brak jest zatem podstaw aby stwierdzić, że organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę w całości, co stanowi niewątpliwie naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, której istotą jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy tożsamej przedmiotowo i podmiotowo, w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji ( por. powołany wyżej wyrok WSA w Poznaniu). Wykazane naruszenie stanowi wydanie decyzji bez podstawy prawnej i jest podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.