IV SA/Po 1046/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność § 2 pkt 9, § 12 ust. 1, § 18 ust. 1 pkt 2 i § 19 ust. 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały Prokurator Okręgowy w [...] wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwalę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa materialnego: - art.4 ust.2 pkt 1d ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz.U.2018.1454) oraz § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r.w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283) poprzez: wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 2 pkt 9 zakazu dokonywania napraw pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi za wyjątkiem "doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu" oraz w sposób nieuciążliwy - art. 4 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018, poz. 1454) ) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 12 ust. 1 regulaminu obowiązku określonego postępowania przy udostępnianiu pojemników i worków; - art. 4 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018,poz. 1454) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli zwierząt domowych w § 18 ust. 1 obowiązku utrzymywania ich w warunkach " nieuciążliwych" dla innych; - art.4 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018, poz. 1454) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 19.ust.2 pkt 1 zakazu wypuszczania zwierzęcia bez opieki właściciela; Wskazując powyższe uchybienia, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz.1302) wniesiono o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 9, §12 ust. 1 § 18 ust. 1 oraz § 19 ust.2 pkt 1 załącznika zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że na sesji w dniu [...] maja 2019r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie decyzji przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Wskazano, że w ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty skarżącego pozostają niezasadne, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące (..) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przyjęty przez Gminę Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] nie przekracza zakresu ustawowego, jedynie wskazuje odpowiednie zachowanie, poprzez miejsce naprawy samochodów - tj. w specjalistycznych warsztatach. Wskazano też, iż celem organu ustanawiającego zaskarżony przepis pozostawało uregulowanie zachowania i ograniczenie negatywnego wpływu naprawy samochodów na inne osoby (sąsiadów) oraz wyeliminowanie ryzyka zanieczyszczenia środowiska substancjami chemicznymi, które używane są przy naprawie i myciu pojazdów mechanicznych. Dalej wskazano, że Prokuratura błędnie wskazała, iż § 12 ust. 1 Regulaminu przekroczono delegację ustawową co do postępowania przy udostępnianiu pojemników i worków, gdyż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, że Regulamin określa zasady dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. porządkowym i technicznym. Wskazano, że szczegółowa regulacja zapewnia ład przestrzenny, wpływa na utrzymanie czystości i porządku w gminie oraz ułatwia odbieranie odpadów. Zgodnie z delegacją ustawową określa w sposób jasny i niepozostawiający wątpliwości warunki rozmieszczania pojemników i worków na odpady. Odnosząc się do zarzutu wadliwości § 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu wskazano, że organ zastosował przeczącą formę zapisu ustawowego. Wyjaśniono, że również zaskarżony §19 ust.2 Regulaminu odnosi się do osób utrzymujących zwierzęta domowe. W ślad za ustawą postanowienia Regulaminu konkretyzują normę ustawową, poprzez ochronę osób trzecich, a tym samym zakaz polegający na wypuszczaniu zwierząt bez opieki oraz pozostawania zwierzęcia bez dozoru w miejscu publicznym. Na rozprawie przed sądem administracyjnym Prokurator doprecyzował żądanie skargi - w zakresie dotyczącym § 18 Regulaminu - w ten sposób, że wskazał iż domaga się stwierdzenia nieważności § 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. W pozostałym zakresie żądania skargi pozostały niezmienione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] wykazała, że skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2169) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa stanowi uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. Dz.U.2018, poz. 1454 ze zm. – aktualny w dacie podejmowania Uchwały – dalej jako: "u.c.p.g."). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe a jego postanowienia mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w jego ówczesnym brzmieniu) określać miał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że zasadnie Prokurator zarzucił wadliwość § 2 pkt 9 Regulaminu, wobec wprowadzonego nią zakazu dokonywania napraw pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi za wyjątkiem "doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu" oraz w sposób nieuciążliwy. Przepis ten stanowił, że naprawy samochodów powinny być przeprowadzane w specjalistycznych warsztatach. Właściciel może dokonywać doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu w obrębie nieruchomości, jeżeli czynności te nie powodują zanieczyszczenia powietrza, wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wskazać, że w akcie prawa miejscowego niedopuszczalne jest stosowanie zwrotów niejasnych, niejednoznacznych, niedookreślonych. Powyższy zapis wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. W regulaminie rada gminy winna określić bowiem między innymi wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Tymczasem określając zasady naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, rada wskazała, że mogą one obejmować jedynie "doraźne naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdu". Brak jakiegokolwiek wyjaśnienia jak prawodawca lokalny rozumie pojęcie zarówno "doraźnej naprawy", jak i "naprawy związanej z bieżącą eksploatacją pojazdu". Nadto brak odniesienia powyższego do istoty i celu ustawy w zakresie szczegółowych zasad zmierzających do zapewnienia czystości i porządku na terenie nieruchomości. Ponadto w § 2 pkt 9 Uchwały dopuszczono wykonywanie doraźnych napraw wyłącznie przez "właścicieli", pozbawiając tej możliwości osoby korzystające z leasingu, czy na innej podstawie korzystające z samochodów, których nie są właścicielami. Dokonanie takiego rozróżnienia również nie znajduje uzasadnienia prawnego. Zasadnie zatem skarga zarzuciła naruszenie art.4 ust.2 pkt 1d u.c.p.g. oraz § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r.w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016, poz. 283 – dalej jako: ZTP) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej. Zasadnie też prokurator zarzucił wadliwość § 12 ust. 1 Regulaminu, który stanowił, że pojemniki o których mowa w Rozdziale 4 niniejszego Regulaminu, powinny być ustawione w granicy nieruchomości lub bezpośrednio przy niej na terenie własnej nieruchomości przy drodze publicznej. W przypadku braku takiej możliwości bezpośrednio przy ogrodzeniu przed posesją z wyjątkiem ulic i chodników lub innych miejsc przeznaczonych do ruchu pojazdów samochodowych oraz pieszych, na równej utwardzonej nawierzchni. Miejsce ustawienia pojemników właściciel nieruchomości jest zobowiązany utrzymywać w czystości. Powyższy przepis Regulaminu nakładający na właścicieli nieruchomości szczególne obowiązki dotyczące warunków umiejscowienia pojemników do zbierania odpadów nie ma umocowania w ustawie, a wkracza w prawo własności, gdyż to od właściciela zasadniczo zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał pojemniki. Jednocześnie, należy podkreślić, że warunki dotyczące miejsc gromadzenia odpadów stałych regulują przepisy Rozdziału 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019, poz. 1065). Nie może więc tej kwestii regulować również Regulamin. Jednocześnie też należy wskazać, że nałożenie obowiązku utwardzenia powierzchni nie mieści się w delegacji ustawowej, jak również obowiązku utrzymania w czystości tych miejsc (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2019 r. sygn. II OSK 1160/17). Utrzymanie w czystości i porządku tych miejsc jest przedmiotem regulacji ustawowej w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.c.g. Faktu tego nie zmieniają również intencje, którymi jak należy przypuszczać kierowała się Rada Gminy wprowadzając § 12 ust. 1 w przywołanym brzmieniu. Ubocznie należy bowiem dodać, że kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z dostępnością pojemników, winny być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 741/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. II SA/Ol 123/19). Trafnie zatem wskazano, że § 12 ust. 1 Regulaminu wydano z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.c.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej. Zasadnie też Prokurator zarzucił wadliwość § 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, który stanowił, że zwierzęta domowe powinny być utrzymywane tak, aby nie były uciążliwe dla innych osób. Prokurator słusznie zarzucił Radzie Gminy [...] naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W ocenie Sądu redakcja § 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu jest zbyt ogólna i wieloznaczna, nie pozwalająca na wyinterpretowanie z niej powinności konkretnego zachowania się, a zatem pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Ponadto trzeba wskazać, że ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia "szczegółowych zasad" dotyczących m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Tymczasem, § 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu nie określa żadnej zasady, stanowiąc, że zwierzęta domowe powinny być utrzymywane tak, aby nie były uciążliwe dla innych osób. Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa przez uchwałę będącą aktem prawa miejscowego należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej. W § 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu został wprowadzony obowiązek określony na tyle ogólnie, że stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Nie stanowi bowiem określenia zasad nakaz utrzymywana zwierząt domowych tak, aby nie były uciążliwe dla innych osób (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2019 r. sygn. II OSK 1160/17). W konsekwencji przepis § 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu stanowi w istocie parafrazę art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a jego redakcja narusza § 6 w zw. z § 143 ZTP. Trafnie również Prokurator zakwestionował § 19 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, w brzmieniu "zabrania się właścicielom utrzymującym zwierzęta domowe wypuszczania zwierzęcia bez opieki właściciela", wskazując na naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Słusznie bowiem w skardze zauważono, że § 19 ust. 2 pkt 1 Regulaminu w istocie pozbawia możliwości wypuszczenia zwierzęcia bez opieki właściciela - również w obrębie własnej nieruchomości - nawet zabezpieczonej w sposób uniemożliwiający zwierzęciu samodzielne wydostanie się z niej. Nie zastrzeżono bowiem, aby ustanowiony w § 19 ust. 2 pkt 1 Regulaminu zakaz "wypuszczania zwierzęcia bez opieki" dotyczył wyłącznie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ponadto, redakcja przepisu wyklucza wypuszczenie zwierzęcia bez opieki "właściciela", który przecież nie jest pozbawiony prawa do okresowego powierzania opieki nad swoim zwierzęciem domowym innej osobie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność § 2 pkt 9, § 12 ust. 1, § 18 ust. 1 pkt 2 i § 19 ust. 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały uznając, że doszło w tych przypadkach do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego. W tym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.