II SA/Ol 810/19

Dnia 18 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 roku sprawę ze skargi Prokuratora ... na uchwałę Rady Gminy D. z dnia ..., nr ... w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy D. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Dywity w dniu 21 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXVIII/197/17 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dywity. Uchwała została podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm. - tekst jednolity obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej uchwały – dalej jako: u.o.z.). Zgodnie z § 3 podjętej uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.- tekst jednolity obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej uchwały - dalej jako: u.s.g.) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1523 ze zm., dalej jako: u.o.a.n.) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego pomimo, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Fakt, że uchwalony program opieki nad zwierzętami bezdomnymi zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne nie pozbawia takiego aktu charakteru powszechnie obowiązującego prawa. Prokurator wskazał, że uchwalony program jest powszechnie obowiązujący, skierowany jest on do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a zatem taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Oznacza to, że uchwała podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Tymczasem nie została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, a zatem nie wywołała skutków prawnych. Okoliczność ta powinna stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Prokuratora wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - uchwalony na podstawie art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany przez radę gminy corocznie do 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14 i z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, dostępne w Internecie). Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zatem niewykonanie przez Radę obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.