I SA/Wa 1170/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz J. K. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z [...] kwietnia 2019r. [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. znak: [...] i stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...], z mocy prawa, z dniem 1.01.1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Ww. decyzja zapadła w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa). Stanowi on, że nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1.01.1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odnośnie do działki nr [...] (wydzielonej z działki nr [...], wcześniej oznaczonej jako działka nr [...]) ustalono, że 31.12.1998 r. stanowiła ona własność J. K., i nadal figuruje on jako jej właściciel w kw. Organ wskazał na art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018, poz. 2068 j.t.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.1998 r. i uchwałę nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 12 października 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 30.10.1987 r. Nr 10, poz. 111 ze zm.) stanowiącą podstawę prawną zaliczenia ul. [...] w [...] do kategorii dróg publicznych. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy przedmiotowa droga od dnia 1.01.1999 r. pozostaje drogą gminną. Gdy chodzi o zajętość danej nieruchomości pod drogę publiczną, to wg organu kluczowa jest definicja pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.1998 r. Organ wyjaśnił, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31.12.1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Wg organu zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31.12.1998 r. potwierdza mapa z projektem podziału nieruchomości, sporządzona przez geodetę uprawnionego M. K., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].08.2015 r. pod nr [...] wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych. Do akt sprawy została dołączona także kopia mapy zasadniczej, na której geodeta uprawniony M. K. potwierdził przebieg pasa drogowego na dzień 31.12.1998 r. na podstawie danych z pomiaru bezpośredniego z dnia [...].09.1998 r. Wg organu mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.05.2013 r., sygn. akt I OSK 2/12 publ. CBOSA). Co do przesłanki władztwa – minister wskazał, że dla jego udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, opubl.: LexPolonica 1972653 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1955/2012, I SA/Wa 1960/2012, I SA/Wa 1961/2012, I SA/Wa 812/2012, I SA/Wa 894/2012, I SA/Wa 953/2012, I SA/Wa 2308/2011, I SA/Wa 381/2012, I SA/Wa 2473/2011, I SA/Wa 1740/2011, I SA/Wa 1454/2011, I SA/Wa 105/2011, publ. CBOSA). W tym zakresie wskazał na: - umowę nr [...] z dnia [...].10.1998 r. zawartą pomiędzy Gminą Miasto [...] - Miejskim Zarządem Dróg i Zieleni, a Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej w [...] Sp. z o.o., której przedmiotem było utrzymanie zimowe jezdni i chodników ulic będących w zarządzie Miasta [...] oraz alejek w parkach, obejmującą m.in. ul. [...]; - polisę ubezpieczeniową nr [...], obejmującą drogi będące w administracji Miasta [...] na okres od [...].02.1998 r. do [...].02.1999 r. wraz z aneksem z dnia [...].02.1998 r.; - umowę z dnia [...].03.1993 r., zawartą pomiędzy Miejskim Przedsiębiorstwem Dróg i Mostów, a Zakładem Energetycznym [...], obejmującą wykonanie czynności eksploatacyjnych i konserwacyjnych urządzeń oświetlenia drogowego wraz z aneksem z dnia [...].12.1996 r.; - metrykę ul. [...], z której wynika, że ulica była oświetlona, a także wyposażona w wodociąg oraz przewody telekomunikacyjne. Minister podkreślił, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.04.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 381/12, z dnia 10.23.2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 1961/12, z dnia 19.06.2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 601/12 - dost. w cbosa). W konsekwencji organ uznał, że w sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy, co skutkowało uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. i stwierdzeniem nabycia przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W skardze na decyzję ministra J. K. (skarżący) zarzucił, że działka nr [...] nie stanowiła na dzień 31 grudnia 1998 r. części pasa drogowego jako obsadzona roślinnością, wskazał na dowody ze: 1. zdjęć lotniczych wykonanych: [...] kwietnia 1997 r. w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście przepisów ustawy i z [...] maja 2003 r., 2. dokumentów urzędowych w postaci decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi od ul. [...] do ul. [...] wraz z budową mostu na rzece [...] - Etap II - Odcinek od ul. [...] do ul. [...]", 3. notatki służbowej z dnia [...] grudnia 2011 r. sporządzonej przez pracownika Zarządu Zieleni Miejskiej, na okoliczność, że wydzielona działka nr [...] nie stanowiła pasa drogowego oraz braku podstaw do wydania decyzji tej treści. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym: 1. art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, 2. art. 6 kpa, tj. zasady legalizmu działania i art. 7 kpa, tj. zasady prawdy obiektywnej w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy w wyniku wydania zaskarżonej decyzji o uchyleniu decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...], mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał w najmniejszym stopniu podstaw do wydania decyzji tej treści, co z kolei winno skutkować utrzymaniem w mocy decyzji Wojewody [...]. 3. art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez dokonanie rażąco sprzecznych istotnych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wydanie rozstrzygnięcia wbrew okolicznościom faktycznym wynikającym z zebranych w sprawie i znanych organowi z urzędu dowodów, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy przemawia wyłącznie za utrzymaniem w mocy przedmiotowej decyzji Wojewody [...]. 4. art 8 kpa oraz art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wydanie rozstrzygnięcia w sposób arbitralny, mając na celu bezprawne usankcjonowanie zrealizowanych zamierzeń inwestycyjnych Gminy Miasto [...]. W skardze zarzucono też organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa własności skarżącego oraz z naruszeniem obowiązku wypłaty słusznego odszkodowania. 2. art. 73 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wydanie decyzji uchylającej decyzję Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości należącej do skarżącego. Skarżący zarzucił, że organ wydał "bliźniacze" decyzje z dnia [...] kwietnia 2019 r., dotyczące m.in. działki nr [...]. Jak wskazał, wszystkie 3 działki tj. [...],[...] i [...], graniczą "kaskadowo" ze sobą. Zarzucił, że sporna działka [...] była zadrzewiona i zakrzewiona i z tej przyczyny nie mogła stanowić pasa drogowego (podobnie jak sąsiadująca działka nr [...]). Innymi słowy, wg skarżącego, na jego nieruchomości nie było pasa drogowego z powodu rosnących na niej drzew i krzewów. Zarzucił też błąd w sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania mapie – i wskazał na stanowisko wojewody w tym zakresie wyrażone w decyzji I instancji. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wniósł o jej uchylenie, o umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 3 ppsa jako bezprzedmiotowego i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak słusznie wskazał organ, przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu (w tym przypadku) gminy. W sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość w końcu 1998 r. stanowiła własność "prywatną" i leżała w ciągu drogi, która z dniem 1 stycznia 1999 r. miała kategorię drogi publicznej. Sporne pozostawało czy ww. działka była zajęta pod drogę publiczną i czy pozostawała we władaniu zarządcy drogi. Kluczowe w tym zakresie jest pojęcie pasa drogowego a także, gdy chodzi o stan faktyczny niniejszej sprawy – stanu urządzenia drogi. Kwestii tej organ w ocenie Sądu nie wyjaśnił, a wobec tego Sąd nie ma możliwości zweryfikować wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska. Trzeba podkreślić, że w odwołaniu od decyzji I instancji gmina zarzuciła, iż sporna droga w 1998 r. pokryta była asfaltem oraz że we wrześniu 1998 r. został sporządzony operat geodezyjny obrazujący jej przebieg i zasięg, w tym zasięg położenia owego asfaltu. W sprawie organ uwzględnił odwołanie, nie odniósł się jednak do dowodów zgromadzonych w aktach sprawy oraz w aktach spraw prowadzonych równolegle w stosunku do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżącego. Tymczasem skarżący, tak jak i właściciel sąsiedniej nieruchomości, zarzuca, wbrew stanowisku gminy, iż w 1998r. na ww drodze nie było asfaltu. Na dowód tego do akt złożono zdjęcia lotnicze, w tym zdjęcia lotnicze z 1997 r. "polnej" drogi na wysokości działek nr [...] i [...] i sąsiednich, a także zdjęcia lotnicze z 2003 r. i dokumentację fotograficzną z 2015r. obrazującą stan zadrzewienia świerkami wydzielonych działek. Na jednej sesji w dniu 18 lutego 2020 r. tut. Sąd rozpoznawał trzy skargi w sprawach I SA/Wa 1027/19, I SA/Wa 1169/19 i I SA/Wa 1170/19 dotyczące działek leżących wzdłuż tej samej drogi publicznej i bezpośrednio ze sobą sąsiadujących tj. działek [...],[...] i [...]. W aktach tych spraw (w szczególności I SA/Wa 1170/19) złożone są zdjęcia wskazujące, wg strony skarżącej, na istnienie na dzień 31 grudnia 1998 r. wzdłuż jej nieruchomości jedynie drogi "polnej" o maksymalnej 3-metrowej szerokości, nieutwardzonej i stanowiącej tylko w tym zakresie część ulicy [...] na wysokości działek nr [...] i [...],[...] (przed ich podziałem) i sąsiednich, ponadto istnienie (jak wskazano) "permanentnego stanu zadrzewienia i zakrzewienia na skraju tych działek przed podziałem" tj. w obszarze wydzielonych następnie działek nr: [...],[...] i [...] - do lata 2015 r. Skarżący zarzucił także, że w sprawie o braku jakichkolwiek elementów urządzenia drogi na wydzielonych działkach, w tym na działce nr [...] dowodzą także: 1. notatka służbowa Zarządu Zieleni Miejskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., 2. notatka służbowa Zarządu Zieleni Miejskiej z dnia [...] października 2013 r., 3. decyzja administracyjna Prezydenta Miasta [...]w dniu [...] lipca 2015 r., znak: [...] o ustaleniu odszkodowania za leżącą w tym samym ciągu działkę nr [...] wywłaszczoną w ramach zdrid. W aktach jest też pismo z dnia 20 maja 2016 r., w którym geodeta uprawniony M. K. wyjaśnił, iż granicę pasa drogowego ulicy [...] określił na podstawie danych z pomiaru bezpośredniego dokonanego w dniu [...] września 1998 r. (nr pracy geodezyjnej [...]), w wyniku którego wyznaczona została krawędź jezdni, przy czym geodeta ten naniósł na kopii aktualnej mapy zasadniczej 3 różne linie : 1. kolorem czerwonym linią przerywaną wkreślił istniejącą według niego w dniu 31 grudnia 1998 r. granicę pasa drogowego ulicy [...]; 2. kolorem czarnym "krawędź jezdni pomierzoną [...] września 1998 r." 3. a kolorem zielonym "projektowaną krawędź jezdni". Skarżący zarzucił w tym zakresie, że granica podziału działki nr [...],[...] i [...] wynikająca z projektu podziału nie pokrywa się z linią zaznaczoną na kopii mapy zasadniczej kolorem czerwonym i obrazującą przebieg granicy pasa drogowego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. - tylko z linią zaznaczoną kolorem zielonym i przedstawiającą projektowaną krawędź jezdni. Zaskarżona decyzja w ogóle tych kwestii nie porusza. Wobec zarzutów zgłoszonych w skardze Sąd doszedł do przekonania, że organ nie przeprowadził w sprawie pełnego postępowania wyjaśniającego. W sprawie organ wydał decyzję reformatoryjną nie odnosząc się do zarzutów strony skarżącej i nie przedstawiając argumentacji za przyjętą koncepcją, w szczególności nie odniósł się do ww. zdjęć lotniczych, zdjęć obrazujących przebieg i stan drogi w 2015r. na tym jej odcinku, rozbieżności na mapie sporządzonej przez geodetę w stosunku do pomiaru z września 1998r. notatek służbowych itp. Wobec tego zaskarżoną decyzję należało uchylić celem dokonania przez organ analizy akt sprawy i wypowiedzenia się co do wszystkich zgromadzonych w niej dowodów. Wymaga podkreślenia, że na tym etapie sprawy Sąd nie przesądza jej wyniku. Wskazuje jedynie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do znacznej części materiału dowodowego i zarzutów strony skarżącej. Zadaniem Sądu nie jest zaś "rozstrzyganie" sprawy za organ administracji a jedynie kontrola prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia – w szczególności pod względem oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, a oceny tej w kontrolowanej sprawie zabrakło. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie dokonać analizy akt dotyczących sąsiadujących ze sobą działek [...],[...],[...] i działki nr [...] (w kontekście decyzji odszkodowawczej z 2015r.) i przedstawić argumenty przemawiające za słusznością i zasadnością podjętego rozstrzygnięcia. Stanowisko swoje organ winien uzasadnić stosownie do treści art. 107 § 3 kpa, a zatem wskazać jakie dowody uznał za wiarygodne a którym odmówił mocy dowodowej i z jakiej przyczyny. Swoją argumentację organ winien oprzeć i na ustaleniach poczynionych przez geodetę i choćby na zapisach widniejących w metryce drogi. Wskazują one m.in., iż w 1996r. ul. [...] posiadała trzy rodzaje nawierzchni jezdni: bitumiczną, gruntową ulepszoną i gruntową naturalną. Ustalenia te organ winien skonfrontować z dokumentacją zdjęciową złożoną do akt a przeciwne ustalenia - udokumentować. Wyrok zapadł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77, 80 i 107 § 3 kpa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Na tym etapie sprawy rozstrzygnięcie co do naruszenia przepisów prawa materialnego pozostaje przedwczesne.