I SA/Wa 1682/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia i zmiany decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. I SA/Wa 1682/19 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmawiającą uchylenia i zmiany ostatecznej decyzji z [...] lutego 2015 r. nr [...] przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] października 2015 r. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: [...][...] wnioskiem z [...] stycznia 2015 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [....] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką – [...][...] legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Prezydenta Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2015 r. przyznał wnioskowany zasiłek opiekuńczy na okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] października 2015 r. [...][...] wnioskiem z [...] lutego 2019 r., złożonym na podstawie art. 155 kpa, wniósł o wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji oraz po uprzednim wyeliminowaniu ww. decyzji o niezwłoczne przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] października 2017 r. wraz z wyrównaniem. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. odmówił uchylenia i zmiany ww. ostatecznej decyzji z [...] lutego 2015 r. wskazując, że art. 155 kpa ma zastosowanie do decyzji, których cel nie został całkowicie zrealizowany, tj. nie upłynął okres, na który zostało przyznane świadczenie. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że wniosek o dokonanie zmiany decyzji ostatecznej może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji publicznej tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że decyzja ta - z upływem terminu na który została wydana - wygasa i zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego. [...][....] wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. SKO w [...] przytoczyło stanowisko doktryny oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do postępowania prowadzonego w trybie powołanego art. 155 kpa podkreślając, że nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiła już jej realizacja. Taka decyzja nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Wydanie zatem decyzji w trybie art. 155 kpa w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej [...][...] prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] października 2015 r. nie jest na obecnym etapie możliwe, bowiem upłynął już okres realizacji świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, na który świadczenie to było mu przyznane. Decyzja organu pierwszej instancji jest więc zgodna z prawem. Organ podkreślił, że na obecnym etapie nie ma możliwości wzruszenia ww. decyzji w trybie art. 155 kpa. Wydawanie decyzji w oparciu o art. 155 kpa skutkuje bowiem tym, że będą to decyzje konstytutywne, wywołujące skutki ex nunc, a to oznacza, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa nie wywołuje skutków przed datą jej wydania, tylko po jej uprawomocnieniu się. Dlatego też zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 155 kpa jest bezzasadny, a powoływanie się w tej kwestii na stanowisko Kolegium zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2019 r. nr [...] jest nietrafne, bowiem Kolegium miało na uwadze wyeliminowanie z obrotu decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna ze skutkiem ex nunc, a nie ze skutkiem ex tunc. Zdaniem organu odwoławczego pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące naruszenia norm prawa procesowego są również nietrafne i całkowicie bezzasadne. Na uwzględnienie nie zasługują też podniesione zarzuty dotyczące naruszenia norm prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, która została wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego i dotyczy odmowy wzruszenia decyzji ostatecznej przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres zasiłkowy, który już się wyekspirował. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...][...] wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i w rezultacie o doprowadzenie do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] października 2015 r. z jednoczesnym wygaszeniem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za ww. okres, gdyż nastąpił w tym okresie zbieg świadczenia, a skarżący został pozbawiony prawa wyboru korzystniejszego świadczenia, które według organu pierwszej instancji w ogóle mu nie przysługiwało mimo, iż już w tym czasie wszedł w życie i obowiązywał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, z mocy którego przysługiwało mu prawo wyboru świadczenia korzystniejszego, gdyż spełniał wszystkie wymogi do jego przyznania. Zaskarżonej decyzji [...][...] zarzucił: - że jest niezmiernie krzywdząca, - brak należytego uzasadnienia przez organ, co stanowi rażące naruszenie nie tylko wymogu formalnego wynikającego z brzmienia art. 107 § 1 i § 3 kpa, ale ma także istotne znaczenie merytoryczne, - rażące naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy oraz przyjęciu, że okoliczność pobrania specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] października 2015 r. oraz wydana w tym zakresie decyzja z [...] lutego 2015 r. przyznająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ww. okres, stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez skarżącego w tym okresie specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] października 2015 r. oraz wygaszenia, czy też wyeliminowania z obrotu prawnego zrealizowanej decyzji z [...] lutego 2015 r. przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ww. okres; - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 tej ustawy, co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] października 2015 r. nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobranie za ww. okres specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego, - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez bezprawną odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] października 2015 r. z uwagi na pobieranie w tym czasie specjalnego zasiłku opiekuńczego. - art. 162 kpa w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieprzyznanie skarżącemu za ww. okres świadczenia pielęgnacyjnego z równoczesnym wygaszeniem, stwierdzeniem nieważności, czy też uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżący zarzucił ponadto rażące naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 77 § 1 kpa i art. 7 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przyjmując, że sam fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, - art. 8 i art. 9 kpa poprzez niezrealizowanie obowiązku czuwania organu, aby w toku postępowania skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, a w szczególności poprzez niewypełnienie obowiązku pouczenia o możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także niepodjęcie działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] października 2015 r., co skutkowało załatwieniem sprawy z naruszeniem słusznego interesu skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał dodatkowo, że [...][...] zmarła [...] kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje zatem jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły co oznacza, że skarga podlega oddaleniu. Z okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że Skarżącemu na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. ustalono od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] października 2015 r. uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na opiekę sprawowaną nad niepełnosprawną matką [...][...] ,w kwocie 520 zł miesięcznie . W sprawie niniejszej Skarżący domagał się od organu administracji zmiany wskazanej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. oraz przyznania mu w tym okresie uprawnienia do korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podziela ocenę sformułowaną w zaskarżonej decyzji , że możliwość zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem Skarżącego nie istnieje. Art. 155 k.p.a., umożliwia - za zgodą stron - uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, a przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślenia wymaga, że instytucja ta może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, a więc oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Wprawdzie ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie zastrzeżenia, iż decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylania lub zmiany, jednakże nie budzi to wątpliwości, jednoznacznie wynika bowiem z celu, jakiemu instytucja ta służy. Celem tym jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie w inny sposób oddziaływania ostatecznej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów, a o takim oddziaływaniu można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej. W przypadku decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015r. okres jej obowiązywania, rozpoczął się w dniu [...] stycznia 2015r. a upłynął z dniem [...] października 2015r., bowiem na wskazany czas został Skarżącemu przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy z uwagi na sprawowanie przez niego opieki nad matką. Po tej dacie , co oczywiste, [...][...] nie mógł zatem realizować uprawnień płynących z tej decyzji, przestała ona bowiem funkcjonować w obrocie prawnym. Określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na który została wydana, przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Z upływem określonego w decyzji terminu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia. Utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym także nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia (por. wyroki WSA w Warszawie z 4 stycznia 2007r. IV SA/Wa 2009/06 Lex nr 310879, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2006r. II OSK 1316/05 Lex nr 310883, wyroki NSA w Warszawie: z 13 września 2002r. I SA 531/02 Lex nr 156834, z 20 lutego 2001r. II SA 480/00 Lex nr 51221, z 14 października 1999r. IV SA 1440/97 Lex nr 48240). Wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej czy też jej uchylenie może zaś być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie. Po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, zmiana jest niedopuszczalna. W tym kontekście zaznaczenia wymaga , że ewentualne uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. następuje zawsze ze skutkiem prawnym ex nunc, a nie ex tunc, jak w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015r. w przypadku spełnienia przesłanek mogłaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego nie od początku jej obowiązywania, lecz dopiero ze skutkiem prawnym ex nunc czyli od dnia wydania decyzji zmieniającej i na przyszłość, co wobec upływu terminu na który została wydana czyni takie rozstrzygnięcie bezprzedmiotowym. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi należy uznać za niezasadne. Na marginesie jedynie dodać można , że Skarżący był pouczony o możliwości wyboru świadczenia , co wprost wynika z treści akt administracyjnych sprawy. Mając te okoliczności na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.