III OSK 2903/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 4/20 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od skarżącego J. K. na rzecz Wójta Gminy D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 19 lutego 2020 r. (sygn. akt II SAB/Po 4/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. K. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku podano, że pismem z 12 listopada 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 13 listopada 2019 r., skarżący wystąpił do Wójta o przesłanie mu kopii decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działek [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości Z., w gminie D.. Pismem z 22 listopada 2019 r. Wójt, powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (tekst jednolity na datę pisma Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), poinformował wnioskodawcę, że w związku z koniecznością zgromadzenia odpowiednich danych i ich analizy udzielenie informacji publicznej nastąpi do 20 grudnia 2019 r. Pismo to doręczono skarżącemu w dniu 27 listopada 2019 r. Sąd podał, że z wyjaśnień organu wynika, że w czasie, gdy przedłużano termin do rozpoznania wniosku, trwał już proces pozyskiwania żądanych decyzji o warunkach zabudowy, które okazały się pochodzić z 2001 r. i były zdeponowane w archiwum zakładowym znajdującym się poza siedzibą organu. W związku z tym, po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ zwrócił się do podmiotu prowadzącego archiwum zakładowe o przygotowanie i przekazanie dokumentów. Przekazanie dokumentów pracownikowi załatwiającemu wniosek nastąpiło 29 listopada 2019 r. Po otrzymaniu przedmiotowych decyzji o warunkach zabudowy poddano je analizie i anonimizacji pod kątem ochrony danych osobowych. Żądane informacje udostępniono przy piśmie z 9 grudnia 2019 r., doręczonym skarżącemu 12 grudnia 2019 r. W skardze na bezcenność organu wniesionej do WSA w dniu 29 listopada 2019 r. przedstawiono zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Skarżący wywodził, że jego wątpliwości dotyczą powodu opóźnienia, gdyż powołany przepis nie powinien być wykorzystywany do tego, aby organ mógł się zastanawiać w tym czasie, czy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz aby podmioty zobowiązane mogły zgromadzić niezbędne materiały, jeżeli są one obszerne. Podkreślił, że żądana informacja ma charakter prosty, a pozyskanie decyzji nie wymagało szczególnych poszukiwań i nie było żadnych podstaw do opóźnienia w jej udostępnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając wyżej wskazane wyjaśnienia odnośnie do konieczności pozyskania żądanych decyzji z archiwum zakładowego znajdującego się poza siedzibą organu. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś Wójt – jako organ wykonawczy gminy w rozumieniu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Wyjaśniono także, że informacja o treści wydanych decyzji administracyjnych jest informacją publiczną. Odnosząc się do kwestii prawidłowości przedłużenia przez organ terminu do załatwienia wniosku, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. podano, że wskazany w informacji powód przedłużenia terminu załatwienia sprawy jako "konieczność zgromadzenia odpowiednich danych i ich analizy" nie był pozorny. Organ wystarczająco uprawdopodobnił, że o pozyskanie żądanych decyzji o warunkach zabudowy, które pochodziły sprzed blisko 20 lat (z 2001 r.), wymagało wystąpienia do archiwum zakładowego znajdującego się poza siedzibą organu, a następnie ich anonimizacji. Na potwierdzenie dokonania tej czynności organ przedstawił spis wydanych dokumentów sporządzony przez archiwistę. W tych okolicznościach, w ocenie WSA, organ był uprawniony, aby skorzystać z możliwości zawiadomienia o przedłużeniu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Podniesiono, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy. Przy czym wskazano, że po uzyskaniu decyzji z archiwum, bez zwłoki dokonano analizy dokumentów pod kątem ochrony danych osobowych i udostępniono je jeszcze przed zapowiedzianym w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminem. W związku z tym WSA uznał, że Wójt nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł J. K., zaskarżając go w całości. Powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało, gdyż błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, a z taką sytuacją – w ocenie skarżącego - mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie; - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie p.p.s.a. odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA ewidentnie nie odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z powołanego przepisu. Podniesiono, że z uzasadnienia wyroku nie można odtworzyć chronologii zdarzeń. Zarzucono, że WSA nie wyjaśnił choćby zwięźle okoliczności zwrócenia się do archiwum zakładowego i nie wskazał między innymi, kiedy organ wystąpił do archiwum o potrzebne informacje, w jaki sposób wystąpił o te informacje (pocztą tradycyjną czy elektroniczną, czy też w inny jeszcze sposób), kiedy archiwum zakładowe otrzymało wniosek o udzielenie stosownych informacji oraz jak długo sprawą zajmowało się archiwum zakładowe itp. WSA nie wyjaśnił także, dlaczego organ zwlekał z wysyłką pisma informującego o wydłużeniu (przedłużeniu) terminu załatwienia sprawy do dnia 25 listopada 2019 r. oraz dlaczego organ nie wskazał rzeczywistego powodu opóźnienia tj. zwrócenia się do archiwum zakładowego, a wskazał na konieczność zgromadzenia odpowiednich danych i ich analizy. Zdaniem skarżącego ujawnienie rzeczywistych powodów opóźnienia z pewnością nie spowodowałoby wniesienia skargi na bezczynność. Odnośnie do drugiego z zarzutów podniesiono, że WSA nie powinien oddalić skargi, lecz powinien umorzyć postępowanie i zasądzić koszty postępowania, gdyż organ udzielił żądanej informacji w trybie autokontroli. Skarżący podniósł, że gdyby zarzucone naruszenia przepisów, które miały bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie wystąpiły, to nie doszłoby do rozstrzygnięcia o kwestionowanej treści i skarga zostałaby uwzględniona, a nie oddalona. Wadliwość zaskarżonego wyroku i nieprawidłowa kontrola sądowa wyraża się w przerzucaniu na obywatela ryzyka złego funkcjonowania aparatu administracyjnego, co – zdaniem skarżącego - Sąd I instancji uznaje za zabieg usprawiedliwiony. W ocenie skarżącego termin 14 dniowy był wystarczający do udzielenia prostej informacji, wymagającej od organu jedynie wykonania kopii żądanych dokumentów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyjaśniono, że organ nie dopuścił się zwłoki w udzieleniu informacji publicznej skarżącemu, a przedłużenie terminu udzielenia informacji zostało dokonane na podstawie przepisów i uzasadnione obiektywną przeszkodą dla dokonania czynności w podstawowym terminie. Wskazano, że nie doszło do udzielenia informacji w trybie autokontroli, lecz w toku postępowania z zachowaniem terminów ustawowych. Zarządzeniem z 24 sierpnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy oraz nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności, co zdaniem skarżącego narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy zatem wyjaśnić, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostępna w Internecie). W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną i zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Pozwala zatem ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu tym wskazano bowiem, na jakiej podstawie ustalono, że udzielenie żądanej informacji publicznej wymagało podjęcia dodatkowych czynności, a w związku na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że przedłużenie terminu udzielenia informacji było uzasadnione. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia Sądu I instancji, przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, gdyż jego zdaniem organ mógł udzielić żądanej informacji w terminie 14 dni. Jednakże należy podnieść, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, dostępne w Internecie). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, dostępny w Internecie). W związku z tym zarzut naruszenia powołanego przepisu nie okazał się skuteczny. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., gdyż w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania. Należy zauważyć, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten, będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), bądź też nie wydaje w tym terminie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże stan bezczynności powstaje dopiero z momentem upływu terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W związku z tym w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej Sąd bada, czy zasadne jest twierdzenie skarżącego o bezczynności podmiotu przede wszystkim w kontekście obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przy czym w przypadku braku bezczynności podmiotu w dacie wniesienia skargi w udostępnieniu informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie organ, w terminie 14 dni od złożenia wniosku, poinformował skarżącego, że udzielenie informacji nastąpi we wskazanym terminie, przy czym wyznaczony termin nie przekraczał 2 miesięcy od złożenia wniosku. Skarżący nie zakwestionował skutecznie, że termin ten został wyznaczony niezgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zatem w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż nie upłynął jeszcze termin do załatwienia wniosku skarżącego. Wprawdzie udzielenie przez organ żądanej informacji nastąpiło już po wniesieniu skargi, lecz nie w drodze autokontroli, lecz w terminie – a nawet jeszcze przed jego upływem – wyznaczonym przez organ zgodnie z powołanym przepisem ustawy. Natomiast umorzenie postępowania sądowego może mieć miejsce w sytuacji, gdy w dacie wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności z uwagi na upływ terminów, o których mowa w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., a następnie stan bezczynności ustaje na skutek działań podjętych przez organ już po wniesieniu skargi. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zatem oddalając skargę Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., w kwocie 240 zł, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).