II OW 148/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy G. z dnia [...] października 2019 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy G. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie zagospodarowania działki oraz nakazania przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania postanawia: wskazać Wójta Gminy G. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. H. R. w piśmie do Wójta Gminy G. z dnia [...] maja 2019 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2019 r.) zwrócił się o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia samowolnej zmiany przez R. G. zagospodarowania terenu położonego na części działki o nr geodezyjnym [...], obręb P., gmina G. oraz nakazanie tej osobie przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania terenu poprzez likwidację wybiegu dla krów usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki nr [...], obejmującej zabytkowy park i pałac w B. i odtworzenie terenu zielonego, zgodnie z planem zagospodarowania działki nr [...], ujętym w decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o pozwoleniu na rozbudowę obory wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego i wcześniejszym sposobem zagospodarowania. Wnioskodawca wskazał w jaki sposób zagospodarowania działki przewidywała ww. decyzja o pozwoleniu na rozbudowę obory i dołączył potwierdzający ten sposób zagospodarowania terenu projekt zagospodarowania terenu. Podniesiono, że R. G. nie zagospodarował działki w sposób przewidziany w ww. decyzji lecz w 2018 r. na terenie przewidzianym pod zieleń wybudował zabetonowany i ogrodzony wybieg dla krów. Dokonana zmiana zagospodarowania terenu wpłynęła niekorzystnie na działkę sąsiednią o nr [...], stanowiącą zabytkowy park i pałac. Zmiana nastąpiła w wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania terenu 100 metrowej strefie ochrony ekspozycji zabytkowego parku i pałacu. Dalej wnioskujący przedstawił jak dokonana zmiana zagospodarowania działki [...] negatywnie wpływa na sąsiadującą z nią nieruchomość. Wnioskodawca zauważył, ze jego intencją nie jest ustalenie niezgodnego z prawem prowadzenia robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, co leżałoby w kompetencji PINB lecz ustalenie niezgodnej z prawem samowolnej zmiany zagospodarowania terenu i nakazanie przywrócenie terenu do stanu poprzedniego, co pozostaje w kompetencji Wójta Gminy. Wójt Gminy G. na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał powyższy wniosek Staroście O. uznając się za niewłaściwy w sprawie. Wójt uznał, że zastosowanie będzie miał art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z których to przepisów, jego zdaniem, wynika właściwość Starosty jako organu wykonującego zadania administracji architektoniczno - budowlanej do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodność zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wójt uznał, że w sprawie nie ma zastosowania wskazywany przez wnioskodawcę art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdyż odnosi się on tylko do sytuacji zmian zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Starosta O. zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. przekazał wniosek H. R. według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zawiadomieniem z dnia [...] października 2019 r. przekazał przedmiotowy wniosek z powrotem do Wójta Gminy G. uznając, że jest on organem właściwym do jego załatwienia. Wskazał, że właściwym organem, do kompetencji którego należy kontrola faktycznego korzystania z nieruchomości oraz ustalenie, czy prowadzona działalność jest zgodna z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest Wójt Gminy G.. Organ nadzoru przywołał treść art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) wskazując, że uprawnienia wójta w nim zawarte odnoszą się także do sytuacji gdy teren obejmuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na potwierdzenie przywołano wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 6/08 gdzie stwierdzono, że przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono tam, że Gmina posiada zatem instrumenty do sprawdzenia zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, a także sposobu użytkowania obiektu lub jego części, z ustaleniami planu miejscowego. Wójt Gminy G. wnioskiem z dnia [...] października 2019 r., na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O. i wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku H. R. z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie zagospodarowania działki o nr. ew. [...], obręb P., gmina G. oraz nakazania R. G. przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania. Wójt przedstawił jak wniosek H. R. był przekazywany pomiędzy organami administracji i jakie powody wskazywane były przez te organy na potwierdzenie swojej niewłaściwości w sprawie. Mając na uwadze przekazanie sprawy H. R. przez PINB w O. Wójtowi Gminy G., ten ostatni wskazał, że przekazanie sprawy nastąpiło z obrazą art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane. Wójt uzasadniając swoje stanowisko przywołał treść art. 80 ust. 1 pkt 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy będzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego PINB w O. w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. stwierdził, że właściwym organem, do kompetencji którego należy rozpoznanie wniosku dotyczącego zagospodarowania przedmiotowej działki jest Wójt Gminy G.. Organ nadzoru przytoczył ponownie argumentację ze swojego pisma z dnia [...] października 2019 r. oraz wskazał na okoliczność prowadzenia postępowania w sprawie zgodności z prawem wykonanego przez R. G. na działce nr [...] zabetonowanego i ogrodzonego wybiegu dla krów, usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] oraz zbudowania płotu ze szczelnych elementów betonowych. Organ nie stwierdził naruszenia prawa budowlanego w zakresie budowy ogrodzenia ani odnośnie do utwardzenia części powierzchni działki. Dalej wskazano, że do ustalenia niezgodnej z prawem zmiany zagospodarowania terenu, dla którego nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest Wójt Gminy G.. Sprawa dotycząca przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...], poprzez likwidację wybiegu dla krów usytuowanego w sąsiedztwie działki nr ew. [...] i odtworzenie terenu zielonego, nie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego negatywny spór kompetencyjny (obie strony sporu negują swoją właściwość do przyjęcia sprawy do rozpoznania) powstał na skutek adresowanego do Wójta Gminy G. wniosku H. R. z dnia [...] maja 2019 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2019 r.) o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia samowolnej zmiany przez R. G. zagospodarowania terenu położonego na części działki o nr geodezyjnym [...], obręb P., gmina G. oraz nakazanie tej osobie przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania terenu poprzez likwidację wybiegu dla krów usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki nr [...], obejmującej zabytkowy park i pałac w B. i odtworzenie terenu zielonego, zgodnie z planem zagospodarowania działki nr [...], ujętym w decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o pozwoleniu na rozbudowę obory wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego i wcześniejszym sposobem zagospodarowania. Niniejsza sprawa dotyczyła zatem konieczności dokonania przez właściwy organ interwencji z uwagi na samowolną i niezgodną z planem zagospodarowania działki nr ew. [...], ujętym w decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o pozwoleniu na rozbudowę obory, zmianę sposobu zagospodarowania tej działki przez R. G. , który dotychczasowy teren zielony zagospodarował na wybetonowany wybieg dla krów. Wybieg ten sąsiaduje bezpośrednio z działką na ew. [...], gdzie znajduje się zabytkowy park i pałac w B.. Jak wskazuje w swym wniosku H. R. zagospodarowanie ww. terenu powinno odpowiadać zapisom decyzji w zakresie zagospodarowania terenu. Stanowiła ona, że od strony parku zaprojektowano pas zieleni na szerokości 5.70 m. Proponuje się nasadzenia cisów w formie żywopłotu wokół ogrodzenia parku w ilości 3 szt. na metr bieżący. Projektuje się również zieleń wysoką i niską w trzech skupinach wokół budynku obory. Likwiduje się rampę na składowanie obornika, która znajduje się w północo-zachodnim narożniku budynku, który jest najbardziej zbliżony do zabytkowego pałacu. Pozostałe zagospodarowanie działki i infrastruktura towarzysząca gospodarstwu rolnemu nie ulega zmianie. Nie budzi wątpliwości, że organy administracji, zgodnie z treścią art. 65 § 1 K.p.a., w każdej sprawie mają obowiązek ustalenia i przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Ustalenie właściwości rzeczowej organu następuje w oparciu o przepisy dotyczące zakresu działania danego organu. W świetle treści art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przestrzeganie stosowania przepisów prawa budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego, a organem I instancji właściwym w tych sprawach jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Zasadność stwierdzenia właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego opierać się musiałaby na ustaleniu, że sprawa dotyczy obiektu budowlanego i wykonania robót budowlanych regulowanych prawem budowlanym (por. postanowienie NSA z dnia 4 października 2017 r., II OW 58/17). Ustalony przez organ występujący z wnioskiem stan faktyczny tej sprawy obejmuje tymczasem stwierdzenie, że wniosek dotyczy nieruchomości na której doszło do zmiany zagospodarowania terenu w warunkach stwierdzonego przez organ nadzoru budowlanego braku działań podlegających reglamentacji Prawa budowlanego. Podnoszone we wniosku H. R. o wszczęcie postępowania administracyjnego okoliczności faktyczne, potwierdzone w toku postępowania wyjaśniającego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. dotyczącego legalności wykonania na działce [...] przez R. G. zabetonowanego i ogrodzonego wybiegu dla krów oraz betonowego płotu, łączą się jedynie z ustaleniem, iż na przedmiotowej nieruchomości doszło do wzniesienia ogrodzenia działki z płyt betonowych o wysokości nie przekraczającej 2,20 m na długości 44,5 m oraz utwardzono część powierzchni działki poprzez wylanie na mokro betonu żwirowego na odcinku szerokości 3,15 m i długości 92 mb. Organ nadzoru zauważył, że na wykonanie powyższych robót obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie wymagają uzyskania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę jak również dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnych, w tym stanie faktycznym sprawy za zasadne uznać należało stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki jest Wójt Gminy G.. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu przy braku planu miejscowego właściwym instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem jest decyzja wydawana na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 (zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Z literalnego brzmienia tego przepisu wprost wynika uprawnienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania, w drodze decyzji, nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 ust. 3 ww. artykułu oraz odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nikt nie powołuje się na ustalenia obowiązującego na tym terenie planu miejscowego a jedynie na ustalenia dotyczące zagospodarowania działki nr ew. [...] zawarte w decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o pozwoleniu na rozbudowę obory wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego i wcześniejszym sposobem zagospodarowania. Wobec tego powoływanie się przez Wójta Gminy G. na treść art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego jest błędem, bowiem z regulacji tych nie wynika właściwość PINB w niniejszej sprawie. Skoro organ nadzoru w prowadzonym postępowaniu odnośnie do legalności robót, które doprowadziły do zmiany zagospodarowania działki ew. [...] nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa budowlanego, to nie był on właściwym do rozpatrzenia wniosku H. R., który stał się przedmiotem sporu kompetencyjnego. Nie było też potrzeby wypowiadania się co do zgodności z planem miejscowym, gdyż z akt sprawy nie wynika aby działka [...] była takim planem objęta. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koniecznym jest zastosowanie innych metod wykładni, głównie na płaszczyźnie celowościowej i systemowej. Jeśli się bowiem zważy, że w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ww. ustawy, a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem - tj. decyzją wydawaną na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy, to przyjąć należy, że także w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, stan zgodności z prawem osiągać należy przy zastosowaniu instytucji przewidzianych art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy dokonanego jedynie przy zastosowaniu metody wykładni gramatycznej prowadziłoby do uznania, że w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Jak się wskazuje, żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie określa kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Tak rozumiany przepis musi budzić poważne wątpliwości interpretacyjne o charakterze konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeniach wskazywał, że w sytuacji, gdy przepis prawa budzi wątpliwości co do jego konstytucyjności, pożądane jest podjęcie próby doprowadzenia do jego konstytucjonalizacji przez praktykę sądową (por. wyroki TK z dnia 2 marca 2004 r. sygn. SK 53/03 - OTK 2004 r. Nr 3, poz. 16, z dnia 27 października 2004 r. sygn. SK 1/04 - OTKA 2004 r. Nr 9, poz. 96). Interpretując przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1), w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec powyższego przyjmuje się, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to opiera się na zauważeniu, że nie sposób założyć, by racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powyższe stanowisko dotyczące odpowiedniego stosowania przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał zarówno na gruncie spraw sądowoadministracyjnych w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania terenu rozpoznawanych przez organy administracji architektoniczno - budowlanej (wyroki NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 1028/16, z 18 lipca 2017 r., II OSK 2882/15, 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08), jak i spraw z wniosków o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wynikłego pomiędzy tymi organami a organami nadzoru budowlanego (postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2008 r. II OW 81/08). Z powołanych względów, przyjąć należało, że dotychczas ustalony stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje na właściwość Wójta Gminy G. wynikającą z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do rozpoznania wniosku H. R. w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...] należącej do R. G. . Z powyższych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.