II OSK 997/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. i T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 932/17 w sprawie ze skargi J. D. i T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 932/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. oraz art. 134 § 1 i 2 oraz art. 135 p.p.s.a., po rozpoznaniu skargi J. D. i T. D. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. (pkt I); stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. (pkt II); stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. (pkt III). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli J. D. i T. D. zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].06.2017 r. nr [...], podczas gdy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymagała natomiast uchylenia, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł na niekorzyść skarżących w sytuacji braku ku temu ustawowych przesłanek; 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i w zw. z art. 134 § 2 i art. 135 p.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...].12.2016 r. znak [...] poprzedzającej zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], podczas gdy decyzja organu nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymagała natomiast uchylenia, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł na niekorzyść skarżących w sytuacji braku ku temu ustawowych przesłanek; 3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. art. 134 § 2 i 135 p.p.s.a i w zw. z art. 168 § 1 i 170 p.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].11.2014 r. nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wydanie przedmiotowej decyzji było uzasadnione naruszeniem zakazu reformationis in peius w związku z wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].01.2013 r. nr [...], a nadto decyzja ta wydana została przed uprawomocnieniem się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 05.11.2014 r. II SA/Po 561/14, którym do czasu uprawomocnienia się orzeczenia organy administracji nie były związane, a w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne wymagające zawieszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania nr [...] do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...].11.2014 r., II SA/Po 561/14 i w konsekwencji wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzeczenia na niekorzyść skarżących w sytuacji braku ku temu ustawowych przesłanek; 4. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 § 2 i 135 p.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].02.2016 r. nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wydanie przedmiotowej decyzji było uzasadnione wcześniejszym stwierdzeniem nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].01.2013 r. nr [...], bez której w obrocie prawnym nie mogła funkcjonować wydana na jej podstawie decyzja Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...].10.2013 r. znak [...], której nieważność stwierdza decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].02.2016 r. nr [...] i w konsekwencji wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzeczenia na niekorzyść skarżących w sytuacji braku ku temu ustawowych przesłanek. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 9 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].11.2014 r. nr [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].02.2016 r. nr [...] pomimo, że nie były one niezgodne ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] " oraz poprzez nieuchylenie zaskarżonej skargą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].06.2017 r. ([...]) i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].12.2016 r. znak [...] pomimo ich niezgodności ze studium., które jest wiążące dla organów przy sporządzaniu planów miejscowych oraz odpowiednio przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dia terenów nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto skarżący dysponowali pozwoleniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wykonanie ogrodzenia po granicy działki. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę J. D. i T. D. powinien uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., a nie stwierdzać jej nieważność, a w konsekwencji nieważność: decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.; decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. oraz nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. gdyż w/w decyzje nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 561/14, oddalił skargę T.D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2013 r., o odmowie zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd jednoznacznie wypowiedział się co do aspektów merytorycznych sprawy administracyjnej i stwierdził, że nie ma podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. w trybie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do całości wniosku skarżących. Od niniejszego wyroku T. D. i J. D. złożyli skargę kasacyjną, którą ostatecznie jednak cofnęli. Postanowieniem z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 499/14, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne. Powyższe oznacza, że kwestia wniosku skarżących o zmianę decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r. została zakończona i brak było możliwości orzekania w tym zakresie przez organy administracji. Zasadnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że Kolegium stwierdziło w części nieważność własnej decyzji kasacyjnej z dnia [...] stycznia 2013 r., wydanej w sprawie administracyjnej skontrolowanej już wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 561/14, przez sąd administracyjny, a przy tym decyzji, której istnienie stanowiło warunek sine qua non pozostawania w obrocie aktów właśnie przez ten sąd kontrolowanych. Za prawidłową również należy uznać ocenę Sądu Wojewódzkiego, że decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdzającą w części nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolegium wydało wprost wbrew wyrokowi z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 561/14, w którym uznano, iż Kolegium było uprawnione do uchylenia decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2012 r., w całości i nie stanowiło to naruszenia art. 139 k.p.a. Należy podkreślić, że wprawdzie w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. wyrok z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 561/14, nie był jeszcze prawomocny, jednakże zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17, obowiązkiem Kolegium było powstrzymanie się z wydaniem rozstrzygnięcia do czasu uprawomocnienia się wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Po 561/14. W ww. uchwale wprost wskazano, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a naruszenie to miało w warunkach sprawy charakter rażący, albowiem decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. wydano po wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 561/14, a więc w sytuacji, kiedy wiadomym było, że podważa ona wprost wydane już orzeczenie sądowe. Dalej należy wskazać, że przepis art. 153 p.p.s.a. wyraża zasadę związania sądu oraz organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Z kolei art. 170 p.p.s.a. przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, nie mogą w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego. Natomiast pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności(por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II GSK 1056/10, Lex nr 1070197 oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). Dlatego też zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że decyzja Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2013 r., naruszała w sposób rażący art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. A w konsekwencji, za rażąco naruszające prawo należało ocenić decyzję Burmistrza z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 r. W konsekwencji powyższych rozważań należy podkreślić, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia zasady zakazu reformationis in peius wyrażonej w art. 134 § 2 p.p.s.a. ponieważ nie dotyczy on sytuacji, w której zaskarżony akt lub czynność dotknięte są naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności. W takim więc wypadku sąd administracyjny uwzględnia skargę, mimo że wydanie orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego. W tych okolicznościach zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt I okazały się niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 9 ust. 1 i 4 u.p.z.p. należy podkreślić, iż nie podlega on kontroli kasacyjnej, gdyż Sąd Administracyjny nie orzekał w oparciu o ww. przepis prawa materialnego, dlatego też nie można mu zarzucić naruszenia ww. przepisu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.