II OSK 1557/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Go 854/19 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Go 854/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], którą nałożono na skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...], karę pieniężną w wysokości 24500 zł za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za II kwartał 2016 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że obowiązek sporządzania kwartalnych sprawozdań przez podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wynika wprost z ustawy, tj. z art. 9o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.c.p.g. i nie jest zależny od pouczenia, przypomnienia czy poinformowania strony o upływie terminu do złożenia sprawozdania, jak również nie jest zależny od wezwania do dokonania tej czynności. Wobec stwierdzenia naruszenia obowiązku określonego w powyższym przepisie, organ jest zobowiązany do ukarania strony na podstawie art. 9xb pkt 2 u.c.p.g., niezależnie od stopnia jej zawinienia. Wymierzenie kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania nie zostało ukształtowane jako oparte na zasadzie winy. Kara administracyjna ma przymusić podmiot do terminowego sporządzania i przekazywania sprawozdań, a decyzja o jej nałożeniu ma charakter decyzji związanej. Biorąc pod uwagę, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany i wynika wprost z dokumentów i nie budzi wątpliwości, że skarżący złożył wymagane sprawozdanie w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za II kwartał 2016 r. 245 dni po terminie. Stąd też nałożona została na niego kara pieniężna, której wysokość bezwarunkowo i bezwzględnie została ukształtowana w art. 9xb pkt 2 u.c.p.g., tj. 100 zł za każdy dzień opóźnienia w przekazaniu sprawozdania. Przewidziana w tym przepisie kara 100 zł dotyczy każdego dnia opóźnienia w złożeniu "sprawozdania" a nie sprawozdań (liczba pojedyncza), co wskazuje wprost, dlaczego pierwotne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] było błędne i tłumaczy również, dlaczego w ponowionym postępowaniu tego poglądu już nie powtórzyło. Sąd zaakcentował, że uregulowane w dziale IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2096, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a., dyrektywy wymiaru kar administracyjnych oraz przesłanki odstąpienia od nakładania takich kar nie mają zastosowania do wszystkich przypadków kar administracyjnych, w tym przede wszystkim przedmiotowej kary. Nie da się ich zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych, czyli taryfikację. W takim przypadku nie ma zakresu dyskrecjonalności, w ramach którego organ może ocenić stopień naruszenia prawa lub jego skutki w danej sprawie. W tym stanie rzeczy, wskazując na bezzasadność podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, w związku z czym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. M. , zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 189d K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wymierzenia skarżącemu kary niewspółmiernie wysokiej bez uwzględnienia jakichkolwiek okoliczności; 2) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wymierzenia skarżącemu kary niewspółmiernie wysokiej, bez uwzględnienia jakichkolwiek okoliczności w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary; 3) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. (naruszenie zasady pogłębiania zaufania i zasady proporcjonalności) poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego istotnego dla sprawy, bezpośrednio godząc w słuszny interes strony przejawiający się w nałożeniu przez organ wysokiej, całkowicie nieproporcjonalnej do naruszonego obowiązku kary pieniężnej, bez uwzględnienia jakichkolwiek okoliczności; II) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9xb pkt 2 w związku z art. 9o ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nałożenie kary administracyjnej musi odnosić się odrębnie do każdego sprawozdania, o którym organ miał wiedzę w 2018 r., podczas gdy prawidłowo obliczona kara winna stanowić sumę iloczynów liczby dni opóźnienia w odniesieniu do wszystkich po terminie złożonych wymaganych sprawozdań oraz stawki za 1 dzień (100,00 zł). W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9xb pkt 2 w związku z art. 9o ust. 1 i 2 u.c.p.g. polegającą na uznaniu, że nałożenie kary administracyjnej musi odnosić się odrębnie do każdego sprawozdania, podczas gdy prawidłowo obliczona kara winna stanowić sumę iloczynów liczby dni opóźnienia w odniesieniu do wszystkich po terminie złożonych wymaganych sprawozdań oraz stawki za 1 dzień. Zgodnie z art. 9o ust. 1 u.c.p.g podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Przepis ten nakłada obowiązek sporządzania odrębnego sprawozdania po każdym kwartale. Ustęp 2 tego artykułu wprost wskazuje, że sprawozdane wymagane po upływie każdego kwartału jest przekazywane organowi wykonawczemu gminy w terminie do końca miesiąca następującego po tym kwartale, którego dotyczy. Powołany przepis reguluje odrębnie daty sporządzania i przekazywania odrębnych sprawozdań po każdym kwartale. Z kolei art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. określa odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w ten sposób, że w każdym przypadku nieprzekazania w terminie sprawozdania określonego w art. 9o ww. ustawy, podmiot ten podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za pomnożonej przez każdy dzień opóźnienia w przekazaniu sprawozdania, przy czym w przypadku, gdy liczba dni opóźnienia jest większa niż 365, kara ta wymierzana jest w wysokości obliczonej dla 365 dni. Tym samym nie budzi wątpliwości, że karę pieniężną za nieprzekazanie w terminie sprawozdania wójt (burmistrz, prezydent miasta) wymierza odrębnie dla każdego spóźnionego kwartalnego sprawozdania. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, jakoby w przypadku spóźnionego przekazania sprawozdań za kilka kwartałów, organ wykonawczy gminy mógł nałożyć tylko jedną karę pieniężną, nie ma podstaw w obowiązujących przepisach, a ponadto prowadziłoby do uprzywilejowania tych podmiotów, które kilkakrotnie nie złożyli sprawozdań w terminie w stosunku do innych, którzy tylko jednego sprawozdania nie złożyli w terminie. W obu przypadkach kara byłaby wymierzana na tych samych zasadach, mimo że kilkakrotne naruszenie obowiązków administracyjnych usankcjonowanych karami pieniężnymi wymagałoby adekwatnego działania organów administracyjnych. W związku z powyższym stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z których za każde nieterminowe złożenie sprawozdania wymaganego art. 9o ust. 1-4 u.c.p.g. nakładana jest odrębna kara pieniężna, jest w pełni zasadne. Istotna sporu w tej sprawie dotyczy dopuszczalności stosowania w przypadku wymierzania kary pieniężnej obliczanej na podstawie art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. art. 189d i art. 189f § 1 K.p.a. objętych działem IVa K.p.a. regulującym administracyjne kary pieniężne. Art. 189d K.p.a. zawiera dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (m.in. wagę i okoliczności naruszenia prawa; częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku; stopień przyczynienia się strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna do powstania naruszenia prawa; działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; wysokość korzyści, którą strona osiągnęła lub straty, której uniknęła). Natomiast art. 189f § 1 K.p.a. określa przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu strony, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe bądź też prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Trafnie Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku stwierdził, że brak stosowania przepisów działu IVa K.p.a. wynika z dwóch przyczyn. Po pierwsze, przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach częściowo regulują kwestie wymienione w dziale IVa K.p.a. Zgodnie zaś z art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a. jeżeli odrębne przepisy regulują przesłanki wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej to wówczas stosuje się przepisy odrębne. Takim przepisem odrębnym jest w tym zakresie art. 9zc u.c.p.g. Po drugie, zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. w pozostałym zakresie do administracyjnych kar pieniężnych mają zastosowania przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Ustawodawca nie zawsze dopuszcza do stosowania dyrektyw z działu IVa K.p.a. w zakresie wymierzania administracyjnej kary pieniężnej. Dopuszczalnym jest i taka sytuacja, w której ustawodawca wyłącza stosowanie art. 189d K.p.a. czyniąc to albo wprost, albo też regulując w jednym akcie prawnym różne administracyjne kary pieniężne i tylko do części z nich wskazuje na przesłanki (dyrektywy) jakie mają być uwzględnione przy wymierzania ich wysokości. Taka sytuacja dotyczy tej sprawy, ponieważ ustawodawca w art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. wyraźnie wskazał, że tylko przy ustalaniu wysokości (wymierzaniu) kar pieniężnych objętych art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.c.p.g. właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Dla pozostałych kar, w tym dla kary wymierzanej na podstawie art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. ustawodawca świadomie nie przewidział możliwości miarkowania jej wysokości. W związku z tym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania organ nie bierze pod uwagę stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia prawa oraz dotychczasowej działalności podmiotu. Związane jest to z tym, że w art. 9zc u.c.p.g. nie wymieniono kar pieniężnych objętych art. 9bx pkt 2 u.c.p.g. Ustawodawca świadomie wyłączył możliwość miarkowania wysokości kary za niezłożenie w terminie kwartalnego sprawozdania. Takie stanowisko zaprezentowano także w orzecznictwie sądowym i w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny je aprobuje (por. wyrok NSA z 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1774/18, opub. w Lex nr 2706115; podobnie NSA w wyroku z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3087/18, opub. w Lex nr 2761320). Mając powyższe należy stwierdzić, że niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organy administracyjne art. 8 K.p.a. regulującego zasadę pogłębiania zaufania i zasadę proporcjonalności. Zasada proporcjonalności ma zastosowanie wówczas, gdy ustawodawca pozwala na dostosowanie konkretyzacji normy prawnej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy i dotyczy zasadniczo przypadków, w których organ ma jakąkolwiek możliwość rozstrzygnięcia na zasadzie uznaniowości. Natomiast tam, gdzie ustawodawca przewidział precyzyjny sposób wymierzania wysokości kary pieniężnej, nie ma możliwości ustalania jej w innej kwocie niż wynikałoby to z zastosowania właściwych przepisów, tzn. w tej sprawie art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. Organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa, zamieściły w wydanych decyzjach odpowiednie uzasadnienie, a tym samym takie działanie jest zgodne z zasadami legalności i prawdy obiektywnej i nie może być traktowane jako naruszenie zasady pogłębiania zaufania strony do organu administracyjnego. Mając powyższe należy stwierdzić, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa oddalając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę. Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.