II SAB/Wa 736/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D. W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. D. W. (zwany dalej: "Skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. (zwanego dalej: "Prezydentem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Skarżący wystąpił do Prezydenta o udzielenie informacji dotyczącej postępowania scaleniowego zakończonego decyzją nr [...] Naczelnika Miasta W. z dnia [...] marca 1989 r. oraz gruntów przeznaczonych według planu szczegółowego osiedla S. w W. (zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r.) pod ulicę [...], obecnie ul. [...] (droga powiatowa o numerze [...]), poprzez odpowiedź na następujące pytania: 1) czy uczestnik postępowania scaleniowego tj. "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w W. był właścicielem/posiadaczem działek o numerach [...] z obrębu [...], objętych scaleniem i przeznaczonych według planu szczegółowego pod budowę ul. [...]; 2) czy w/w uczestnik postępowania scaleniowego był właścicielem/posiadaczem jakichkolwiek gruntów w S.; 3) czy w/w uczestnik postępowania scaleniowego posiadał osobowość prawną; 4) czy w/w uczestnik postępowania scaleniowego był podmiotem państwowym; 5) dlaczego w myśl art. 14 pkt. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu gruntów części działek (nr [...] z obrębu [...]) objętych scaleniem i przeznaczonych pod drogę publiczną nie przeszły na własność Państwa, a części działek (nr [...] obręb [...]) przeszły na własność Państwa. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Dyrektor Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu Miasta W. poinformował Skarżącego, że z uwagi na konieczność zebrania informacji z różnych komórek organizacyjnych oraz dokonania szczegółowej analizy dokumentów w sprawie, udostępnienie informacji publicznej na wniosek nastąpi niezwłocznie, nie później niż do dnia 4 października 2019 r. Prezydent udzielił Skarżącemu odpowiedzi w zakresie pytań zawartych w punktach 3, 4 i 5 wniosku w piśmie z dnia [...] września 2019 r. W odniesieniu do punktu 3 i 4 wniosku Prezydent wskazał, że Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu W. posiada takich informacji. Natomiast pytanie objęte punktem 5 wniosku nie dotyczy informacji publicznej. Z kolei pismem z dnia [...] września 2019 r. Zastępca Dyrektora Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta W. udzielił Skarżącemu odpowiedzi na pytania zwarte w punktach 1 i 2 wniosku. Organ wyjaśnił, że wszelkie sprawy dotyczące zakładania, prowadzenia oraz wydawania informacji z ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Wobec tego, że przepisy prawa nie przewidują wydawania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym w formie pisma, Skarżący winien wystąpić o nie na odpowiednim formularzu, zgodnie z wzorem określonym w załącznikach do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty (Dz. U. z 2014 r., poz. 917 ze zm.). Wyjaśnił również, że z uwagi na fakt, że wypisy z rejestru gruntów oraz kopie dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego zawierają dane podmiotowe i podmiotowo-przedmiotowe, niezbędne jest wykazanie interesu prawnego, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zatem w celu uzyskania informacji objętej punktem 1 i 2 wniosku Skarżący winien złożyć stosowny wniosek oraz wykazać interes prawny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił Prezydentowi nieudzielenie odpowiedzi w trybie informacji publicznej na pytania zadane we wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. W jego ocenie, organ niezasadnie – w zakresie punktu 1 i 2 wniosku odsyła go do Wydziału Geodezji jako właściwego w tym zakresie. Nie zgodził się również z tym, że organ nie posiada informacji w zakresie punktu 3 i 4 wniosku, a wnioskowane w punkcie 5 wniosku dane nie stanowią informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zrealizował wniosek Skarżącego zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; zwanej dalej: "u.d.i.p.") bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem Prezydent zrealizował obowiązek informacyjny w odpowiedzi na wniosek Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r. Należy podzielić stanowisko Prezydenta – wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2019 r. – że pytania zawarte w punktach 1 i 2 wniosku odnosiły się do danych ujmowanych w operacie ewidencyjnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pytania te zmierzały do uzyskania wiedzy czy określonemu podmiotowi przysługiwało prawo własności konkretnych działek (punkt 1), jak również jakichkolwiek gruntów zlokalizowanych w S. (pytanie 2). Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, operat ewidencyjny zawiera informacje z ewidencji gruntów, dotyczące: ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w ewidencji gruntów wskazuje się także właścicieli nieruchomości. W myśl art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne i każdy może żądać ich udostępnienia, przy czym dane dotyczące właścicieli nieruchomości mogą zostać udostępnione zgodnie z regulacją zawartą w art. 24 ust. 5 tej ustawy. W konsekwencji przyjmuje się w orzecznictwie, że przywołane przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne przewidują odrębne względem u.d.i.p. zasady i tryb dostępu do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (ewidencji gruntów). Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to zatem, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W dalszej konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama u.d.i.p. zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. Samo istnienie wskazanej wyżej odrębności wyłącza zatem możliwość stosowania przepisów u.d.i.p., a tym samym możliwość rozpatrzenia wniosku Skarżącego w jej trybie. Nie wyłącza natomiast prawa Skarżącego do złożenia wniosku o udostępnienie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, który winien być rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mając zatem na uwadze, że Prezydent poinformował o powyższym Skarżącego w piśmie z dnia [...] września 2019 r., wyjaśniając mu również w sposób szczegółowy zasady dostępu do danych zawartych w operacie ewidencyjnym, nie można było przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem zrealizował w ten sposób ciążący na nim obowiązek informacyjny (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Sąd nie dopatrzył się również bezczynności w odniesieniu do pytań zawartych w punktach 3 i 4 wniosku. W tym zakresie poinformowano bowiem Skarżącego, że organ nie posiada takich informacji, co wypełniało obowiązek informacyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem jednolicie, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności zobowiązanemu, jeżeli ten nie posiada żądanej informacji. W takiej sytuacji zobowiązany powinien jednak powiadomić wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12). Pamiętać przy tym trzeba, iż organ zobowiązany był do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. Właściwym zatem działaniem w zakresie punktu 3 i 4 wniosku było poinformowanie Skarżącego – pismem z dnia [...] września 2019 r., że wnioskowane do udostępnienia informacje nie znajdują się w jego posiadaniu. Dodać przy tym trzeba, że w ramach niniejszego postępowania Sąd nie jest uprawniony do weryfikowania zgodności oświadczenia podmiotu zobowiązanego z rzeczywiście dostępnymi mu (posiadanymi) informacjami. Ustawodawca nie wyposażył bowiem sądu administracyjnego w takie kompetencje ani środki umożliwiające prowadzenie jakiegokolwiek postępowania kontrolnego (dowodowego) w tym zakresie. Prawidłowo też ocenił organ, że zawarte w punkcie 5 wniosku żądanie wyjaśnienia skutków decyzji scaleniowej nie stanowi informacji publicznej. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że pojęcie "informacji publicznej" odnosi się wyłącznie do sfery "faktów" dotyczących spraw publicznych. W tym znaczeniu nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta bądź też nie przez dany organ. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych. O ile zatem informacją publiczną może być treść określonego dokumentu, to w trybie przepisów u.d.i.p. nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy. Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r. o sygn. akt I OSK 1922/06). Przy formułowaniu powyższego stanowiska Sąd miał na względzie również to, że organ zobowiązany był do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, przy czym musi ona istnieć w sferze faktów, nie zaś w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej faktycznie w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 452/16). Reasumując powyższe należy wskazać, że organ w sposób prawidłowy poinformował Skarżącego pismami: z dnia [...] września 2019 r. oraz z dnia [...] września 2019 r., że w odniesieniu do danych zawartych w ewidencji gruntów przysługuje mu inny tryb dostępu do informacji publicznej, że nie posiada żądanej informacji w zakresie formy prawnej wskazanego podmiotu i jego majątku oraz, że dane dotyczące skutków prawnych decyzji scaleniowej nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, przy czym w myśl ust. 2 tego przepisu, jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, organ przedłużył termin do udzielenia odpowiedzi (pismo z dnia [...] sierpnia 2019 r.) do dnia 4 października 2019 r., odpowiedź na wniosek udzielona została Skarżącemu pismami z [...] i [...] września 2019 r., a więc z zachowaniem zakreślonego terminu. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 tej ustawy.