VII SA/Wa 2179/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Artur Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lipca 2019r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. (Spółka) – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019r., [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2011r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i zbiornika na ścieki sanitarne, na działce nr ew. [...], w N.. Po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego organ wskazał, że inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzyskał decyzję Wójta Gminy N. z [...] kwietnia 2011r. o warunkach zabudowy zmienioną decyzją z [...] października 2011 r. Nie naruszono zatem rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, a inwestycja jest z nią zgodna - co do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (wymagana - do 0,1; projektowana - 0,1 - proj. bud. str. 26), co do wysokości zabudowy (dopuszczalna – maks. 8,5 m do kalenicy głównej od naturalnej warstwicy terenu przy wejściu do budynku; projektowana - 8,025 m - proj. bud. str. 42), co do szerokości elewacji frontowej (dopuszczalna - 14 m z tolerancją 20%; projektowana - 16,20 m- zob. proj. bud. str. 27; str. 38), co do geometrii dachu (dopuszczalny - dach dwuspadowy (w dobudowanym garażu dopuszcza się jego przekrycie dachem pulpitowym lub płaskim), kąt nachylenia połaci min. 30°, maks. 45°; układ kalenicy - prostopadle do drogi (dz. nr ew. 251) projektowany - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 40° - zob. proj. bud. str. 41). Decyzja nie narusza zatem rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto, budynek zaprojektowano 6 m od granicy działki nr ew. [...], 2 m od granicy działki nr ew. [...], 4 m od granicy działki nr ew. [...] (zob. proj. bud. str. 27). Zachowano zatem warunki określone w art. 35 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy w zw. z § 12 ust. 1 warunków technicznych. Zbiornik na nieczystości leży 2 m od granicy działki [...] ( zob. proj. bud. str. 27). Decyzja nie zatem narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 warunków technicznych. Dalej organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu i oświadczenia skarżącej wynika, że przez działkę nr [...] sąsiadującą z działką inwestycyjną przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...] –"[...]" o średnicy DN 200 oraz ciśnieniu nominalnym 6,3 MPa. W dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055). Zgodnie z § 9 ust. 2 dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Natomiast w myśl § 89 cyt. rozporządzenia jego przepisów nie stosuje się do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia - tj. przed dniem 12 grudnia 2001 r. - i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Gazociąg został natomiast wybudowany w 1991r., a protokołem z [...] listopada 1991 r. przekazany do eksploatacji. Do ww. gazociągu nie stosuje się zatem rozporządzenia z 30 lipca 2001r. Gazociąg nie został też objęty rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U z 1995 r. Nr 139, poz. 686), bowiem zgodnie z § 91 jego przepisów nie stosuje się m.in. do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (tj. przed 22 grudnia 1995 r.), a także gazociągów, dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. W dacie zrealizowania gazociągu obowiązywało natomiast rozporządzenie Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 243 ze zm.) – które weszło w życie 10 sierpnia 1989 r. Zgodnie z tabelą nr 2 - załącznikiem do ww. rozporządzenia bezpieczna odległość oddzielenia wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy itp.) od gazociągów, o średnicy nominalnej gazociągu do 300 mm i ciśnieniu 6,3 MPa powinna wynosić 15 m. Organ podkreślił, że budynek usytuowany jest 8,58 m od gazociągu, a zatem w odległości mniejszej o 6,42 m, niż ww. bezpieczna odległość. Jest ona jednak większa niż szerokość strefy kontrolnej wyznaczonej w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b ww. rozporządzenia z 30 lipca 2001 r., zgodnie z którym szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić dla gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN" - powyżej DN 150 do DN 300 włącznie - 6 m. W ocenie GINB przesłanki rażącego naruszenia prawa zatem nie zachodzą. Nie sposób bowiem uznać, że skutki naruszenia odległości określonej w nieobowiązującym w dacie wydania decyzji rozporządzeniu są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, skoro zachowane są odległości obowiązujące w dacie wydania ww. decyzji. Literalne brzmienie § 89 rozporządzenia z 30 lipca 2001 r. wyklucza możliwość zastosowania wymagań określonych w nowych przepisach jedynie wobec gazociągów i urządzeń z nimi związanych, jeżeli wykonane zostały na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, a nie wobec zabudowy sąsiadującej. W orzecznictwie wskazuje się, że nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu tych sieci stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 stycznia 2011 r., II SA/Gd 710/10; wyrok WSA w W-wie z 19 października 2005 r., VII SA/Wa 1288/04). Decyzja z [...] października 2011r. nie została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa w zakresie odległości, w jakich należy sytuować budynki od gazociągów. Organ wskazał następnie, że w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne nie podano numeru aktu notarialnego, na podstawie którego inwestor uzyskał tytuł prawny do nieruchomości. Podano, że wynika on z prawa własności. Organ podkreślił, że jeżeli inwestor prawo to wywodzi z własności, to nie ma obowiązku wskazywania dokumentu potwierdzającego to prawo. Niemniej z KW nr [...] wynika, że J. J. jest właścicielem działki inwestycyjnej. Odnośnie naruszenia § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w związku z brakiem w projekcie instalacji wewnętrznych organ wskazał, że projekt nie zawiera projektu instalacji wewnętrznych. W związku z tym organ stwierdził, że wprawdzie decyzja narusza ww. przepis, jednak skutki tego uchybienia nie są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie i dotyczą jedynie inwestora oraz nie wpływają na prawa i obowiązki osób uprawnionych do działek sąsiednich. Ponadto, zgodził się z zarzutem skarżącej co do naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż projekt zagospodarowania terenu nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie przedstawia istniejących sieci uzbrojenia terenu. Jednak i temu uchybieniu nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Organ podniósł, że inwestor jedynie częściowo spełnił obowiązek dostarczenia oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, gazu, ciepła, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do odpowiednich sieci, a także oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną (art. 34 ust. 3 pkt 3a i 3b Prawa budowlanego). Dołączył jednak warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z [...] października 2011 i warunki techniczne na wykonanie przyłącza wodociągowego z [...] maja 2011r. Ponadto działka nr ew. [...] ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej (dz. [...]). Natomiast oświadczenia, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i warunki przyłączenia do sieci nie są stanowiskami organów, wymaganymi przez przepisy szczególne, lecz ustosunkowaniem do przedstawionych potrzeb inwestycji. Dlatego badana decyzja nie narusza rażąco ww. przepisu. Zdaniem organu, badana decyzja nie jest również obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.. Skargę na powyższą decyzję złożyła P. Sp. z o. o. i wnosząc o uchylenie obu decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) § 89 cyt. rozporządzenia z 30 lipca 2001 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że jeżeli gazociągi powstały przed 12 grudnia 2001r., to jego przepisy nie znajdują zastosowania jedynie wobec gazociągów i urządzeń z nimi związanych, podczas gdy rozporządzenia nie powinno się stosować również do zabudowy sąsiadującej z takim gazociągiem; b) § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 30 lipca 2001 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz § 5 cyt. rozporządzenia z 24 czerwca 1989r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że ww. budynek mógł powstać min. 3 m od gazociągu zamiast 15 m; c) art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 i § 5 ww. rozporządzenia z 24 czerwca 1989r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzgodnień z operatorem sieci gazowej i bez sprawdzenia, czy budynek znajduje się strefie ochronnej gazociągu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa; d) § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę mogła być wydana, pomimo, że w projekcie budowlanym brak szczegółowych rozwiązań dot. instalacji wewnętrznych, wymaganych rozporządzeniem, co stanowi rażące naruszenie prawa; e) art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, kiedy projekt zagospodarowania terenu nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów wymienionych w ww. przepisie, f) art. 34 ust. 3 pkt 3a i 3 b Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że pozwolenie na budowę może być wydane, pomimo niekompletności projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym, nadzwyczajnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale przeprowadzenie weryfikacji decyzji pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności stwarza możliwość przedłożenia zasady praworządności nad zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika sanacja wadliwości decyzji w celu ochrony praw nabytych strony, a z zasady praworządności wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w sposób kwalifikowany wadliwych. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie organ orzeka kasacyjnie, biorąc pod uwagę wyłącznie stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Uwzględniając powyższe Sąd podzielił stanowisko organu, co do braku naruszeń o charakterze rażącym wymienionych w skardze przepisów Prawa budowlanego. Sąd miał jednak na uwadze, że z niekwestionowanych ustaleń organów - znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym - wynika, że poddaną kontroli decyzją z [...] października 2011 r. Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...] usytuowanego w odległości 8,58 m od opisanego gazociągu wysokoprężnego, a więc o 6,32 m mniejszej odległości niż przewidziana w tabeli nr 2 stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. W tabeli bezpieczną odległość oddzielenia wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy itp.) od gazociągów, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem DN gazociągu do 300 mm i ciśnieniu 6,3 MPa określono bowiem na 15 m. Wskazać należy, że wprawdzie w dacie wydania badanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055), niemniej w § 89 wyłączało ono stosowanie jego przepisów do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia - tj. przed 12 grudnia 2001 r. Podobnie obowiązujące wcześniej rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U z 1995 r. Nr 139, poz. 686) w § 91 wyłączało stosowanie jego przepisów m.in. do gazociągów wybudowanych przed wejściem w życie rozporządzenia tj. przed 22 grudnia 1995 r.) Niemniej, skoro gazociąg powstał i został przekazany do eksploatacji w 1991 r., to w postępowaniu zwyczajnym zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 243 ze zm.), które w załączniku - tabeli nr 2, do której odwołuje się § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia minimalną odległość gazociągów o podanych parametrach – od obrysów obiektów terenowych - wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy itp.) - określało na 15 m. Tym samym z woli prawodawcy do gazociągów powstałych przed [...] grudnia 1995r. należało stosować odległość nie mniejszą niż 15 m. Wobec powyższego – poddając ocenie decyzję Starosty [...] w kontekście rażącego naruszenia ww. przepisu, oceniając skutki jego naruszenia - organy nie mogły poprzestać na jego porównaniu z szerokością strefy kontrolnej określonej w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b ww. rozporządzenia z 30 lipca 2001 r. (obowiązującym w dniu wydania decyzji), zgodnie z którym szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić 6 m m.in. dla gazociągu wysokiego ciśnienia o parametrach takich jak przedmiotowy. Nie mogły również odnosić odległości wskazanej w tabeli nr 2 cyt. rozporządzenia z 24 czerwca 1989 r. wyłącznie do sytuowania gazociągu wobec istniejącej zabudowy sąsiedniej, wyłączając jego zastosowanie do nowej zabudowy w stosunku do już istniejącego gazociągu. Przepis § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazywał bowiem jednoznacznie, że minimalne odległości sieci gazowej, o których mowa w ust. 1, mają odpowiednie zastosowanie przy ustalaniu odległości projektowanych obiektów terenowych w stosunku do istniejących gazociągów i stacji gazowych. Jeśli zatem istnieją przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które określają bezpieczne odległości budynków od gazociągu, to winny być one przestrzegane - co do zasady - zarówno przez podmiot realizujący gazociąg, jak i przez inwestorów realizujących obiekty budowlane w pobliżu takich gazociągów. Jedynie wówczas spełniony zostanie cel (zasada bezpieczeństwa), dla którego przepisy te są ustanowione. W konsekwencji organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę ze względu na zrealizowanie gazociągu w okresie wcześniejszym, powinien uwzględniać zastany stan faktyczny i prawny. Natomiast w niniejszej sprawie organy nie przestawiły stanowiska odnośnie tego, czy opisana kolizja lokalizacji gazociągu i przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], w N. nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku, a więc czy nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów. Nie poddano analizie również tego, czy stwierdzone zmniejszenie wymaganej odległości może doprowadzić do uszkodzenia gazociągu lub jego izolacji (rozszczelnienia), a w konsekwencji do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, czy środowiska. Organy nie odniosły się zatem do niezwykle istotnej – dla oceny kwalifikowanego naruszenia prawa – kwestii, jak możliwości zaistnienia sytuacji awaryjnej. Zlokalizowanie obiektu na gazociągu bądź w jego bliskości może mieć bowiem nie tylko negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu, ale i doprowadzić do uszkodzenia lub awarii, w konsekwencji nawet do wstrzymania bądź ograniczenia realizacji usługi przesyłowej. W konsekwencji, jako co najmniej przedwczesne – bo wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.pa, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. - należało ocenić rozstrzygnięcia organów wydane w niniejszej sprawie. W świetle przedstawionej argumentacji rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.