I OSK 174/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 662/19 o odrzuceniu skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie kryteriów branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznego przedszkola i oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej prowadzonych przez Miasto B., liczby punktów przyznanych każdemu kryterium oraz dokumentów niezbędnych do potwierdzenia tych kryteriów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie M. K., dalej jako "skarżący", wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w sprawie kryteriów branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznego przedszkola i oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej prowadzonych przez Miasto B., liczby punktów przyznanych każdemu kryterium oraz dokumentów niezbędnych do potwierdzenia tych kryteriów, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] marca 2017 r., poz. 1167. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wskazując, że narusza ona również jego interes prawny, polegający na ustawowym, konstytucyjnym prawie jego dzieci do równego dostępu do wykształcenia i równego traktowania przez władze publiczne oraz zakazie dyskryminacji dziecka przez władze publiczne. W uzasadnieniu skargi M. K. zakwestionował zgodność z prawem § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w tej części, w jakiej przewiduje przyznanie, w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, dodatkowych punktów dla dziecka, które dotychczas było objęte opieką w żłobku miejskim w B. Wskazał, że tak skonstruowane kryterium dyskryminuje dzieci uczęszczające do żłobków niepublicznych oraz dzieci, które korzystają z niepublicznych punktów przedszkolnych. Skarżący podniósł, że brak jest w uchwale kryterium przyznającego dodatkowe punkty dla dzieci korzystających z niepublicznych żłobków i punktów przedszkolnych, do których uczęszczają dzieci, które nie dostały się w poprzednich latach do publicznego przedszkola, bądź dzieci, które ukończyły 2,5 roku i oczekują w tych placówkach na rekrutację do przedszkola publicznego. Problem ten dotyczy również dzieci rodziców, z których jedno pracowało, a drugie podjęło zatrudnienie w trakcie roku szkolnego oraz dzieci, w stosunku, do których pojęto próbę objęcia wychowaniem przedszkolnym w publicznym przedszkolu, ale ze względu na rozwój emocjonalny dziecka konieczna była rezygnacja z tej formy opieki i pozostawienie dziecka pod opieką rodzica lub dziadków, jednak po upływie jakiegoś czasu dziecko osiągnęło poziom dojrzałości, umożliwiający objęcie wychowaniem w publicznej placówce. Podobnie problem ten dotyczy, zdaniem skarżącego, tych dzieci, które korzystały z opieki w publicznych przedszkolach w innych miastach i po przeprowadzce chciałyby korzystać z opieki w publicznym przedszkolu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że każde kryterium, które pozwala na wyłonienie z większej grupy osób grupy mniejszej, ma charakter dyskryminujący. Organ prowadzący publiczną placówkę wychowania przedszkolnego ma swobodę w doborze tych kryteriów w granicach dyrektywy zawartej w art. 131 ust. 4 Prawa oświatowego. Uwzględnienie jako kryterium dotychczasowego objęcia opieką dziecka w żłobku zapewnia kontynuację wychowania dziecka w placówkach wychowania przedszkolnego, a więc zapewnia jak najpełniejszą realizację potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi. Przerwanie tej ciągłości opieki i wychowania "pozadomowego" powodowałoby istotne utrudnienia dla tej kategorii rodziców. Organ wyjaśnił ponadto, że korzystanie z wychowania przedszkolnego w niepublicznej placówce wychowania przedszkolnego ogólnie nie wyklucza z możliwości ubiegania się o przyjęcie do publicznej placówki wychowania przedszkolnego, nie daje tylko preferencji – pierwszeństwa w dostępie do nich. Na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. skarżący oświadczył, że jego dziecko ma w tej chwili 2 lata i nie uczęszcza do żłobka, opiekuje się nim babcia. Skarżący planuje jednak zapisanie dziecka, kiedy będzie miało 2,5 roku do przedszkola lub niepublicznego punktu przedszkolnego, a w przyszłości zamierza się ubiegać o przyjęcie dziecka do publicznej placówki i przy takiej treści zaskarżonej uchwały jego dziecko nie otrzyma dodatkowych punktów. Dodał również, że starszy syn do czerwca uczęszczał do przedszkola niepublicznego, a od września chodzi do przedszkola publicznego. Postanowieniem z dnia 17 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę. W motywach orzeczenia wskazał, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – j.t. ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.), dla skutecznego jej wniesienia do sądu administracyjnego nie wystarczy wykazanie istnienia interesu prawnego, ale niezbędne jest również wykazanie, że został on naruszony. Sąd I instancji uznał, że jakkolwiek skarżący posiada w niniejszej sprawie interes prawny, wynikający z art. 131 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, wyrażający się w uprawnieniu do objęcia opieką przedszkolną jego dzieci, to jednak analiza skargi i złożonych na rozprawie wyjaśnień prowadzi do wniosku, że interes ten nie został naruszony. Jedno z dzieci skarżącego korzysta bowiem z publicznej opieki przedszkolnej, natomiast drugie dziecko pozostaje pod opieką babci i dopiero w przyszłości skarżący zamierza ubiegać się o jego przyjęcie do publicznego przedszkola. Zdaniem Sądu I instancji, brak jest zatem podstaw do wywodzenia, że zaskarżona uchwała narusza aktualny interes prawny skarżącego, skoro dotyczy zdarzenia przyszłego i w gruncie rzeczy niepewnego, bowiem ostatecznie może okazać się, że skarżący z tej formy opieki nad dzieckiem z różnych względów nie skorzysta. Opisywane przez skarżącego przypadki, w których treść uchwały ma, jego zdaniem, charakter dyskryminujący, mają charakter hipotetyczny i nie dotyczą go bezpośrednio, skoro aktualnie jego jedno dziecko korzysta z opieki w publicznym przedszkolu, a drugie nie korzysta z żadnej z opisywanych w skardze form opieki niepublicznej i dopiero w przyszłości może zacząć z nich korzystać, a następnie może ubiegać się o przyjęcie do publicznego przedszkola. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, co stanowiło podstawę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł M. K. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 131 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego polegającego na uprawnieniu do objęcia opieką przedszkolną jego dziecka, albowiem już po złożeniu skargi na kwestionowaną uchwałę Rady Miejskiej B. jedno z dzieci skarżącego zaczęło korzystać z publicznej opieki przedszkolnej, natomiast drugie dziecko pozostaje pod opieką babci i dopiero w przyszłości skarżący zamierza ubiegać się o jego przyjęcie do publicznego przedszkola - w sytuacji, gdy dla ustalenia czy został naruszony interes prawny istotnym jest najpóźniej dzień złożenia skargi; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, albowiem już po złożeniu skargi na kwestionowaną uchwałę Rady Miejskiej B. jedno z dzieci skarżącego zaczęło korzystać z publicznej opieki przedszkolnej, natomiast drugie dziecko pozostaje pod opieką babci i dopiero w przyszłości skarżący zamierza ubiegać się o jego przyjęcie do publicznego przedszkola - w sytuacji, gdy dla ustalenia czy został naruszony interes prawny istotnym jest najpóźniej dzień złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Podstawę prawną skargi na uchwałę stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., który wymaga wykazania interesu prawnego, a dalej jego naruszenia podjętym aktem organu gminy. Interes prawny, jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, musi wynikać z przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie, w której podjęta została uchwała rady gminy. W niniejszej sprawie był to m.in. przepis art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r.– Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018, poz. 996 ze zm.), wskazany w podstawach skargi kasacyjnej, wyrażający się w uprawnieniu skarżącego do objęcia jego dzieci opieką przedszkolną. Skarżący wskazywał, że naruszenie jego interesu prawnego wydaniem przez Radę Miejską B. uchwały z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w sprawie kryteriów branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznego przedszkola, polegało na ograniczeniu prawa jego dziecka do edukacji w przedszkolu publicznym. W § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały określono bowiem kryterium przyznające dodatkowe punkty tylko dla "dziecka, które dotychczas było objęte opieką w żłobku". Oczywistym jest, że naruszenie interesu prawnego strony musi istnieć w dacie wniesienia skargi, a wywołany tym naruszeniem stan winien być aktualny, tj. utrzymywać się również w dacie wyrokowania. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie wykazał, że posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, który ma charakter aktualny i realny i został naruszony, ponieważ uchwała ta negatywnie oddziałuje na prawo jego dzieci do edukacji w przedszkolu publicznym. Okoliczność, że po wniesieniu skargi starszy syn został przyjęty do przedszkola publicznego nie powoduje w tym przypadku utraty po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Dziecko jest bowiem nadal w wieku przedszkolnym i nie można wykluczyć jego ponownego udziału w rekrutacji, w sytuacji np. zmiany przedszkola bądź czasowej rezygnacji z opieki przedszkolnej. Należało też uwzględnić, że skarżący posiada drugie dziecko, które w dacie orzekania miało 2 lata. Pozostawienie młodszego dziecka pod opieką babci lub – jak planuje skarżący – zapisanie go do przedszkola lub punktu niepublicznego przedszkolnego, spowoduje, iż z chwilą uzyskania wieku umożliwiającego ubieganie się o przyjęcie do przedszkola publicznego młodszy syn skarżącego także nie otrzyma dodatkowych punktów w procesie rekrutacji. Zapisy § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie są zatem obojętne również dla uprawnień młodszego dziecka w zakresie edukacji w przedszkolu publicznym, w sytuacji gdy różnicują one dzieci już na tym etapie ich życia, przyznając pierwszeństwo w przyjęciu do przedszkola publicznego dzieciom, które były objęte opieką w żłobku. W tym stanie rzeczy nie można oczekiwać i wymagać, aby w odniesieniu do młodszego dziecka dopiero na etapie rekrutacji do przedszkola skarżący wykazał konkretne, istniejące już naruszenie interesu prawnego. Istotne jest to, że w odniesieniu do dziecka, które nie korzysta z preferowanej formy opieki przedpszedszkolnej naruszenie interesu prawnego w przyszłości przez wprowadzenie w § 1 pkt 2 dodatkowo punktowanego kryterium, jest realne i możliwe. Kwestionowany zapis uchwały w istocie określa jak winna kształtować się opieka przedpszedszkolna, aby można było w przyszłości skorzystać z dodatkowych punktów w naborze do przedszkola publicznego. To do tego etapu edukacji dziecka (opieki nad dzieckiem) odnosi się kryterium z § 1 pkt 2 uchwały, stąd nie sposób odmówić aktualnego interesu prawnego wnoszącemu skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. rodzicowi dziecka w "wieku żłobkowym", który deklaruje chęć korzystania w przyszłości z przedszkola publicznego, a obecnie – z różnych względów – nie korzysta z opieki żłobkowej. W zaistniałej sytuacji skarżący nadal posiada aktualny, bezpośredni i realny interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Bez wątpienia nadal istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a przysługującym skarżącemu uprawnieniem do objęcia jego dzieci opieką przedszkolną. Aktualna sytuacja faktyczna w zakresie opieki nad młodszym synem pozostaje w realnym związku z kwestionowanym zapisem uchwały, który powoduje następstwo w postaci otrzymania przez dziecko mniejszej ilości punktów w postępowaniu rekrutacyjnym do przedszkola publicznego prowadzonego przez Miasto B. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. co skutecznie dowiedziono w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe należało zaskarżone postanowienie uchylić. Dlatego, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.