II SA/Sz 662/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej Białogardu z dnia 1 marca 2017 r. Nr XXVIII/236/2017 w przedmiocie: kryteriów branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznego przedszkola i oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej prowadzonych przez Miasto Białogard, liczby punktów przyznanych każdemu kryterium oraz dokumentów niezbędnych do potwierdzenia tych kryteriów p o s t a n a w i a odrzucić skargę. M. K., dalej jako "skarżący", wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...], w sprawie kryteriów branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznego przedszkola i oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej prowadzonych przez Miasto B., liczby punktów przyznanych każdemu kryterium oraz dokumentów niezbędnych do potwierdzenia tych kryteriów, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. z dnia [...] Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wskazując, że narusza ona również jego interes prawny, polegający na ustawowym, konstytucyjnym prawie jego dzieci do równego dostępu do wykształcenia i równego traktowania przez władze publiczne oraz zakazie dyskryminacji dziecka przez władze publiczne. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi M. K. zakwestionował zgodność z prawem § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w tej części, w jakiej przewiduje przyznanie, w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, dodatkowych punktów dla dziecka, które dotychczas było objęte opieką w żłobku miejskim w B.. Wskazał, że tak skonstruowane kryterium dyskryminuje dzieci uczęszczające do żłobków niepublicznych oraz dzieci, które korzystają z niepublicznych punktów przedszkolnych. Skarżący podniósł, że brak jest w uchwale kryterium przyznającego dodatkowe punkty dla dzieci korzystających z niepublicznych żłobków i punktów przedszkolnych, do których uczęszczają dzieci, które nie dostały się w poprzednich latach do publicznego przedszkola, bądź dzieci, które ukończyły 2,5 roku i oczekują w tych placówkach na rekrutację do przedszkola publicznego. Problem ten dotyczy również dzieci rodziców, z których jedno pracowało, a drugie podjęło zatrudnienie w trakcie roku szkolnego oraz dzieci, w stosunku, do których pojęto próbę objęcia wychowaniem przedszkolnym w publicznym przedszkolu, ale ze względu na rozwój emocjonalny dziecka konieczna była rezygnacja z tej formy opieki i pozostawienie dziecka pod opieką rodzica lub dziadków, jednak po upływie jakiegoś czasu dziecko osiągnęło poziom dojrzałości, umożliwiający objęcie wychowaniem w publicznej placówce. Podobnie problem ten dotyczy, zdaniem skarżącego, tych dzieci, które korzystały z opieki w publicznych przedszkolach w innych miastach i po przeprowadzce chciałyby korzystać z opieki w publicznym przedszkolu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że każde kryterium, które pozwala na wyłonienie z większej grupy osób grupy mniejszej, ma charakter dyskryminujący. Organ podkreślił, że nie stanowi problemu sytuacja, w której gmina zapewnia miejsca w publicznych placówkach przedszkolnych wszystkim dzieciom zamieszkującym na jej terenie, jednak w sytuacji, gdy miejsc w tych placówkach jest mniej aniżeli chętnych kandydatów, wówczas konieczne jest wprowadzenie kryteriów, według których miejsca te zostaną przyznane. W pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego brane są pod uwagę kryteria ustawowe, określone w art. 131 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 – j.t. ze zm.). Jeżeli w dalszym ciągu liczba kandydatów przewyższa liczbę miejsc, konieczne jest przeprowadzenie drugiego etapu. Organ wskazał, że ustawodawca upoważnił organ prowadzący publiczne placówki wychowania przedszkolnego, aby na tym etapie postępowania rekrutacyjnego sam określił kryteria brane pod uwagę przy przyjmowaniu do publicznej placówki wychowania przedszkolnego, które muszą uwzględniać wymóg zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący może zatem swobodnie, chociaż nie jest to swoboda nieograniczona, ustalić, jakie grupy dzieci (spełniające jakie kryteria) i w jakich przypadkach, będą korzystały z pierwszeństwa przyjęcia do publicznej placówki wychowania przedszkolnego prowadzonej przez ten organ. Organ podkreślił, że kryteria te powinny być wystarczająco konkretne weryfikowalne, nie mogą mieć charakteru klauzul generalnych pozwalających na dyskrecjonalną ocenę ich spełnienia przez komisję rekrutacyjną i dyrektora placówki. Sens wprowadzania kryteriów polega bowiem na określeniu obiektywnych i sprawiedliwych ograniczeń w dostępie do dobra publicznego, jakim jest wychowanie przedszkolne w publicznej placówce wychowania przedszkolnego, skoro ze względów obiektywnych dostęp do tego dobra jest ograniczony. Kryteria brane pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznego przedszkola i oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej prowadzonych przez Miasto B. określone zaskarżoną uchwałą spełniają, w ocenie organu, zarówno wymogi dyrektywy zawartej w art. 131 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, jak i dyrektyw wynikających z zasad techniki prawodawczej. Są to kryteria merytoryczne, konkretne, obiektywne weryfikowalne oraz w ogólnym sensie niedyskryminujące, bowiem ograniczenia pierwszeństwa z nich wynikające dotyczą w równym stopniu wszystkich kandydatów zamieszkałych na obszarze miasta B.. Organ wskazał, że z treści skargi M. K. wynika, że zarzuca on wymienionym uchwałom Rady Miasta brak uwzględnienia wśród kryteriów dających pierwszeństwo dostępu do publicznej placówki wychowania przedszkolnego kryterium korzystania z wychowania przedszkolnego w niepublicznym punkcie przedszkolnym. Biorąc pod uwagę tak sformułowany zarzut organ stwierdził, że dotyczy on nie tyle pozytywnej treści uchwały, lecz tego, czego w treści uchwały nie ma, a zdaniem skarżącego powinno być, czyli uwzględnienia wśród kryteriów branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego kryterium korzystania z wychowania przedszkolnego w niepublicznej placówce wychowania przedszkolnego. W ocenie organu jest to zarzut nieuzasadniony, bowiem organ prowadzący publiczną placówkę wychowania przedszkolnego ma swobodę w doborze tych kryteriów w granicach dyrektywy zawartej w art. 131 ust. 4 Prawa oświatowego, a brak akurat takiego kryterium tej dyrektywy nie narusza. Uwzględnienie jako kryterium dotychczasowego objęcia opieką dziecka w żłobku zapewnia kontynuację wychowania dziecka w placówkach wychowania przedszkolnego, a więc zapewnia jak najpełniejszą realizację potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi. Przerwanie tej ciągłości opieki i wychowania "pozadomowego" powodowałoby istotne utrudnienia dla tej kategorii rodziców. Organ wyjaśnił ponadto, że korzystanie z wychowania przedszkolnego w niepublicznej placówce wychowania przedszkolnego ogólnie nie wyklucza z możliwości ubiegania się o przyjęcie do publicznej placówki wychowania przedszkolnego, nie daje tylko preferencji – pierwszeństwa w dostępie do nich. Dzieci te mogą kontynuować wychowanie przedszkolne w niepublicznej placówce wychowania przedszkolnego. Brak kryterium korzystania z wychowania przedszkolnego w niepublicznej placówce wychowania przedszkolnego jako kryterium branego pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego i brak tym samym dodatkowych punktów z tego tytułu przy rekrutacji do publicznej placówki wychowania przedszkolnego nie jest w tym rozumieniu przejawem dyskryminacji tych dzieci, a faworyzowania innych – jak twierdzi skarżący. Na rozprawie w dniu [...] skarżący oświadczył, że jego dziecko ma w tej chwili 2 lata i nie uczęszcza do żłobka, opiekuje się nim babcia. Skarżący planuje jednak zapisanie dziecka, kiedy będzie miało 2,5 roku do przedszkola lub niepublicznego punktu przedszkolnego, a w przyszłości zamierza się ubiegać o przyjęcie dziecka do publicznej placówki i przy takiej treści zaskarżonej uchwały jego dziecko nie otrzyma dodatkowych punktów. Dodał również, że starszy syn do czerwca uczęszczał do przedszkola niepublicznego, a od września chodzi do przedszkola publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – j.t. ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola legalności obejmuje akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Badając warunki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, sąd jest zobligowany zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Jak wynika z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 – j.t.), dalej jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wnosząc skargę na podstawie tego przepisu, należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., I OSK 2933/14). W judykaturze wskazuje się, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a., a rygory związane z wnoszeniem skarg, z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi, są ostrzejsze (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., II OSK 1421/08). Skarga oparta na regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest zatem actio popularis, bowiem warunkiem skutecznego jej wniesienia jest nie samo posiadanie interesu prawnego, ale niebudzące wątpliwości jego naruszenie. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd jest zatem zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności legitymacji procesowej wnoszącego skargę. W tym miejscu wskazać należy, że w doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech, jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien on być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt II GSK 654/19, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd.2). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który przejawia się tym, że strona jest zainteresowana określonym rozstrzygnięciem, jednak jej żądania nie można powiązać z żadną normą obowiązującego prawa. Jak już wyżej wspomniano, w świetle przytoczonego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wystarczy jednak wykazanie istnienia interesu prawnego, ale niezbędne jest również wykazanie, że został on naruszony. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, uznać należało, że jakkolwiek skarżący posiada w niniejszej sprawie interes prawny, wynikający z art. 131 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, wyrażający się w uprawnieniu do objęcia opieką przedszkolną jego dzieci, to jednak analiza skargi i złożonych na rozprawie wyjaśnień prowadzi do wniosku, że interes ten nie został naruszony. Jedno z dzieci skarżącego korzysta bowiem z publicznej opieki przedszkolnej, natomiast drugie dziecko pozostaje pod opieką babci i dopiero w przyszłości skarżący zamierza ubiegać się o jego przyjęcie do publicznego przedszkola. Brak jest zatem podstaw do wywodzenia, że zaskarżona uchwała narusza aktualny interes prawny skarżącego, skoro dotyczy zdarzenia przyszłego i w gruncie rzeczy niepewnego, bowiem ostatecznie może okazać się, że skarżący z tej formy opieki nad dzieckiem z różnych względów nie skorzysta. Opisywane przez skarżącego przypadki, w których treść uchwały ma, jego zdaniem, charakter dyskryminujący, mają charakter hipotetyczny i nie dotyczą go bezpośrednio, skoro aktualnie jego jedno dziecko korzysta z opieki w publicznym przedszkolu, a drugie nie korzysta z żadnej z opisywanych w skardze form opieki niepublicznej i dopiero w przyszłości może zacząć z nich korzystać, a następnie może ubiegać się o przyjęcie do publicznego przedszkola. W tych okolicznościach należało uznać, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, co stanowiło podstawę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.