II SA/Ol 485/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 20 czerwca 2018 r. nr XXXIX/386/2018 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gietrzwałd oddala skargę. W dniu "[...]"r. Rada Gminy w G, działając na podstawie art. 12 ust. 1, 3, 4 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy G. Uchwała ta jako akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 29 czerwca 2018r. poz. 2928. W § 3 ust. 1 wskazanej uchwały ustalone zostały zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z § 3 ust.1 punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 20 metrów od szkół, przedszkoli, innych placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych. W ustępie 2 wskazano, że pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych od drzwi do drzwi wejściowych miejsc określonych w ust. 1 do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części obejmującej § 3 ust. 1. Zarzucił, że uchwała we wskazanej części została podjęta z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018r. poz. 2137) dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości. Wskazano w treści zarzutu, że przepis ten jest w sposób rażący niezgodny z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W uzasadnieniu skarżący opierając się na treści art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wskazał, że organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować cele ustawy poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu. Z art. 2 tej ustawy wynika, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności m.in. przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. Przenosząc te uwagi do skarżonej uchwały wywiedziono, że przy podejmowaniu jej doszło do naruszenia przez gminę obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy. Przyjęta przez Radę Gminy w G odległość 20 m od obiektów chronionych oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy G wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska organ wykonawczy gminy wskazał, że stosownie do art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawą stwierdzenia nieważności jest zgodnie ze stanowiskiem doktryny rażące naruszenie prawa. W skardze Prokurator Rejonowy zarzucił przedmiotowej uchwale rażące naruszenie prawa przez treść § 3 pkt 1, gdyż w jego ocenie pozostaje ona w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Jednak zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości to rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży podawania napojów alkoholowych. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2018r. (sygn. akt II GSK 3190/16 "pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp." Wypełniając tę delegację ustawową Rada Gminy G podjęła odpowiednią uchwałę, przy czym przytoczony przepis prawa nie precyzuje odległości minimalnych miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od innych obiektów. Wyłączna kompetencja do ustalenia odległości należy w tym wypadku do Rady Gminy. Nie ma zatem podstaw do narzucania organowi obowiązku ustalenia minimalnych odległości w określonych rozmiarach. Działanie takie było by próbą wkraczania w kompetencje organu uchwałodawczego gminy. Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019r. pełnomocnik Gminy podniósł, że ustalając treść zaskarżonej uchwały wzięto pod uwagę dotychczasowe rozmieszczenie punktów handlowo-usługowych oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie Gminy. W planie tym bowiem określone zostały nieliczne tereny, które mogą być przeznaczone na działalność handlowo-usługową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały/zarządzenia takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.09.2017r., sygn. akt I OSK 1136/17). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w rzeczonej sprawie pozostaje uchwała będąca aktem prawa miejscowego. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie tego rodzaju zawiera m.in. art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Pod pojęciem zasad usytuowania należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17.05.2018r., sygn. akt II GSK 3190/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie kwestią sporną pomiędzy Prokuratorem, a organem stanowiącym Gminy pozostaje określenie odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od tzw. miejsc podlegających ochronie. Zdaniem skarżącego odległość określona w uchwale jest zbyt mała i pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, czemu oponuje organ Gminy. Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko Prokuratora, że skoro ustawodawca wskazuje, że celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest uwzględnianie tych celów. Jednak zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera dyrektyw w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy. Jest to przepis pozostawiający kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie ww. przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP (wyrok NSA z 19.12.2018r., sygn. akt II GSK 1546/18, publ. CBOSA). Poza tym lokalny prawodawca - jeśli nie stoi to w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującymi - ustanawiając określone normy prawne, musi brać pod uwagę interes lokalnej społeczności i uwarunkowania faktyczne charakterystyczne dla określonego, poddanego regulacji obszaru - dyrektywy te wywieść można z zasady racjonalnego prawodawcy. Należy podzielić wyrażony przez NSA w cytowanym wyroku z 19.12.2018r. pogląd, że podejmując próbę uzasadnienia zarzutu, jaki podniósł w rozpoznawanej sprawie Prokurator, należałoby wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych, a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od miejsc chronionych. Jest to pogląd tym bardziej zasadny, że podnoszone przez Prokuratora pojęcie zbyt bliskiej odległości pomiędzy tymi obiektami jest wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym i może być wypełnione różną subiektywną treścią, w zależności od uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy. Z tego powodu trudno postawić organowi stanowiącemu gminy zarzut, iż w sposób istotny naruszył art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez działanie niezgodne z celami ustawy, tzn. realizowanie obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu. W ramach oceny, czy w niniejszym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, istotne znaczenie ma fakt, że ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami (por. wyrok NSA z 17.05.2018r. sygn. akt II GSK 2934/16, publ. w CBOSA). Stosownie do art. 14 ww. ustawy cele tej ustawy są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych. Pozostaje wskazać również, że w myśl art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. Także nowelizacja ustawy dokonana ustawą z 10 stycznia 2018r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2018r. poz. 310), która zmieniła dotychczasowe brzmienie m.in. art. 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dniem 9 marca 2018r. potwierdza, że przy ustaleniu zasad lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych organ stanowiący gminy może brać pod uwagę różne aspekty. Prawodawca zrezygnował ze stawiania nacisku, aby sytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych było bezwzględnie podporządkowane tylko dyrektywie ograniczania dostępności do alkoholu. Przed wskazaną nowelizacją art. 12 ust 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowił, że rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie ust. 4 tego artykułu stanowił, że usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Obecnie ustawodawca zrezygnował z tego zapisu, wskazując ogólnie w art. 12 ust. 3 omawianej ustawy, że rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie cytowana ustawa zmieniająca wprowadziła zasadę zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Zatem to zakazy i edukacja mają gwarantować cel ustawy, który ma prowadzić do ograniczenia, a nie zapobiegania, czy uniemożliwiania spożycia alkoholu. Odnosząc się do kwestionowanej przez Prokuratora w sprawie minimalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych wyjaśnić pozostaje, że nie można w sposób precyzyjny i uniwersalny określić prawidłowej odległości jaka dzielić winna te obiekty. Brak bowiem wytycznych w tym zakresie, odczytany powinien być jako celowe działanie prawodawcy, który kwestie tą pozostawił wyłącznej ocenie organu stanowiącego gminy. Ten zaś, biorąc pod uwagę zarówno cele ustawy jak i lokalne uwarunkowania, władny jest do ustanowienia odpowiednich regulacji w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie Prokurator kwestionuje wskazaną w uchwale odległość 20 m wskazując, że nie gwarantuje ona realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nie wskazuje jednak jaka wielkość pozwoli na ich realizację. Uznać należy, że ustalenie tego typu wielkości w sposób generalny nie jest możliwe. Co więcej trudne okazać może się nawet wykazanie na ile określone zwiększanie lub zmniejszanie tej odległości wpłynie na faktyczną realizacje celów ustawy. Podkreślić należy zatem, że ustalenie odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych z zasady czynione będzie do pewnego stopnia arbitralnie. Brak bowiem zarówno wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań. Poza tym przy ustalaniu wskazanych wyżej ograniczeń dotyczących odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych organ stanowiący gminy nie może ignorować uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy i specyfiki terenu objętego regulacjami. Odnosząc te uwagi do realiów niniejszej sprawy, pamiętać należy, na co uwagę zwracał pełnomocnik Gminy, iż lokalny prawodawca realizując wynikającą z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości kompetencję do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie może abstrahować zarówno od realiów urbanistycznych obszaru, którego zasady te mają dotyczyć, jak również konsekwencji stosowania innych regulacji prawa miejscowego, w tym reguł wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik Gminy akcentował w sprawie, że na brzmienie kwestionowanych przez Prokuratora przepisów uchwały wpływ miały szczególne warunki zagospodarowania terenu Gminy G oraz charakter występującej na jej terenie zabudowy. Charakter notorii powszechnej przypisać należy w tej sprawie okoliczności, iż wieś G charakteryzuje się relatywnie zwartą zabudową, skoncentrowaną wokół obiektów sakralnych. Tym samym naturalne dla miejscowości jest skoncentrowanie na relatywnie małym obszarze, wokół obiektów sakralnych, punktów zapewniających realizację różnych potrzeb lokalnej społeczności. W konsekwencji zarówno placówki oświatowe, obiekty kultu religijnego jak i punkty handlowe i gastronomiczne zlokalizowane są na relatywnie małym obszarze. Jednocześnie obowiązujący na terenie gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na wyprowadzenie poza obszar wsi placówek handlowych lub punktów gastronomicznych. Okoliczności te nie mogły być ignorowane przez Radę Gminy w toku realizacji przysługującej jej kompetencji do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że w realiach niniejszej sprawy nie można uznać aby ustanowienie zasady, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 20 metrów od szkół, przedszkoli, innych placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych stanowiło istotne naruszenie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mogące skutkować stwierdzeniem nieważności takiej regulacji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.