II OSK 2738/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1472/19 odrzucającego skargę K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1472/19 odrzucił skargę K. S. (dalej określanego jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, a także orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. Skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Studio Reklamy "[...] " [...], [...] s.c., wniósł skargę na wyżej opisaną uchwałę zaskarżając ją w całości. Podnosząc zarzut naruszenia art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.) zwrócił uwagę na brak wskazania przez Radę Miasta w uchwale warunków dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów i zasad w niej określonych. Wskazał jednocześnie na brak systemu ochrony praw właścicieli urządzeń reklamowych, którzy przed wejściem w życie uchwały posiadali urządzenia reklamowe na podstawie aktualnych pozwoleń, a także stosownej rekompensaty w tym zakresie. W ocenie skarżącego Rada Miasta wprowadziła zbyt krótki okres dostosowania, pomimo licznych sprzeciwów i uwag przedsiębiorców. Nie uwzględniła ich słusznego interesu, stawiając niewspółmiernie wyżej interes publiczny i ochronę ładu przestrzennego. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała godzi w jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie z uwagi na niewykazanie przez skarżącego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Pełnomocnik stwierdził, że skarżący nie przedstawił przysługujących mu praw, które zostały naruszone, a poprzestał jedynie na twierdzeniu, że jest właścicielem siedemdziesięciu billboardów na terenie miasta i stanowią one źródło jego dochodów. Podkreślił przy tym, że skarga dotyczy całej uchwały, lecz skarżący nie wykazuje jakiegokolwiek interesu prawnego w skarżeniu części odnoszącej się do określenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń. Pełnomocnik odniósł się następnie do podniesionych przez skarżącego zarzutów. Odrzucając skargę wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r., Sąd powołał art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.; dalej zwanej ustawą) zaznaczając, że w pierwszej kolejności należało zweryfikować legitymację skargową skarżącego, uzależnioną od tego, czy jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą przedstawiając orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Sąd stwierdził, że zważywszy na przedmiot uchwały, podjętej na podstawie art. 37a u.p.z.p. oraz jej charakter i treść norm prawa miejscowego, na naruszenie interesu prawnego mogą skutecznie powoływać się tylko osoby, którym do nieruchomości położonych na obszarze jej obowiązywania przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, skutecznych względem wszystkich innych podmiotów. Tytuł ten kreuje bowiem normy determinujące sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nawiązując do powyższego Sąd uznał, że skarżący nie powołał się na żadne prawa rzeczowe do nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, wobec czego nie można uznać, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Sąd zaznaczył także, że konstytucyjna zasada wolności gospodarczej i żadna inna norma-zasada nie może być źródłem interesu prawnego. Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Taki interes, nieoparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości - nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Sąd wyraził pogląd, że wprowadzone w uchwale zakazy i ograniczenia jedynie pośrednio wpływają na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Regulacje tej uchwały dotyczą bowiem w sposób bezpośredni sposobu korzystania z nieruchomości. Zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia jedynie co do miejsca i sposobu korzystania z przestrzeni publicznej, a nie co do prowadzenia działalności gospodarczej. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na postawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera po jednym zarzucie procesowym i materialnoprawnym. Najpierw pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 101 ustawy w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały, podczas gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania na okoliczność czy skarżący jest właścicielem tablic reklamowych lub billboardów na terenie miasta T. W ocenie pełnomocnika błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego, miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi. W dalszej kolejności pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 22, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP poprzez uznanie, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w sytuacji, gdy jego interes prawny wynika z prawa swobody działalności gospodarczej oraz z przysługującego mu prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyraził przekonanie, że naruszenie interesu prawnego skarżącego wynika z faktu, że prowadzi działalność reklamową na terenie Miasta T., która w głównej mierze opiera się o zainstalowane, na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, billboardy, z których pozyskuje główne źródło dochodu. Pełnomocnik argumentował, że ustalenia uchwały, jako aktu prawa miejscowego, mają moc prawną wiążącą dla ogółu adresatów, czyli podmiotów, które mają obowiązek zastosować się do jej zapisów. W przypadku, gdy uchwała taka wprowadza wobec istniejących tablic i urządzeń reklamowych zakazy i ograniczenia w ich funkcjonowaniu w przestrzeni publicznej, to niewątpliwie podmiot, który czerpie zyski z działalności gospodarczej polegającej na ich sytuowaniu i utrzymywaniu, jest uprawniony do zaskarżenia takiego aktu do sądu. W takiej sytuacji, interes prawny wynika z prawa swobody działalności gospodarczej, wynikającego z art. 22 Konstytucji RP, oraz z przysługującego mu prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Z kolei naruszenie tego prawa związane jest ze zmianą sytuacji prawnej skarżącego - na skutek ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - w granicach prawa przysługującego mu w tym zakresie przed wejściem w życie przedmiotowych regulacji. Podkreślił zarazem, że uchwała dotyczy również istniejących już tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów i tym samym postanowienia uchwały wpływają na sytuację prawną skarżącego. Pełnomocnik skonstatował zatem, że właściwe rozumienie art. 101 ustawy polega na tym, że skoro przedsiębiorca swoją działalność oparł na osiąganiu dochodu z tablic reklamowych, a organ ogranicza uchwałą możliwość umieszczenia takich tablic w różny sposób w różnych częściach miasta to skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kontrolę instancyjną wyznaczoną granicami skargi kasacyjnej rozpocząć trzeba od uwagi, że art. 101 ust. 1 ustawy powiązał legitymację skargową skarżącego z naruszeniem jego interesu prawnego istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Interes ten powinien być konkretny i realny, stąd też nie kreuje go jedynie stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego podmiotu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683 prawo do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, na przykład przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy powinien zatem wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza prawo lub uprawnienie skarżącego jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Tym samym skarżący musi udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15, Lex nr 2325279). Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Dlatego też, o statusie strony skarżącej w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia, co dopiero otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Co do zasady należy podzielić zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że wystąpienie interesu prawnego (jak również jego naruszenie) po stronie podmiotu inicjującego postępowanie uzależnione jest od posiadania tytułu rzeczowego do nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. Niewątpliwie zatem właściciel nieruchomości, którego interes prawny został naruszony wskutek rozwiązań prawnych przyjętych w uchwale posiada legitymację do wniesienia skargi do sądu. Ograniczenie jednak istnienia legitymacji skargowej wyłącznie do tak przyjętego założenia, uznać należy za zbyt daleko idące. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2019 r. podjęta została na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten, wprowadzony do porządku prawnego przez art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych innych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774, ze zm.), upoważnia rady gmin do uchwalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Uchwały mające za swój cel ochronę krajobrazu poprzez wprowadzenie w nich nakazów i zakazów ustanawiają jednak obowiązki dla adresatów tych norm. Zaskarżona uchwała określająca zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, takie nakazy i zakazy ustanowiła. Adresowane są także do skarżącego jako przedsiębiorcy, właściciela i operatora wolnostojących na terenie miasta tablic będących nośnikami reklam (billboardów), zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę. Zdefiniowane w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało ograniczone wyłącznie do wykazania tytułu prawnego wynikającego z prawa własności lub użytkowania wieczystego, ale obejmuje też ograniczone prawo rzeczowe oraz stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Takim tytułem do nieruchomości, na których usytuowane zostały tablice i urządzenia reklamowe skarżący dysponował. W § 32 ust. 2 i 3 uchwały przewidziano zaś obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych oraz oddzielnie billboardów do przyjętych w uchwale zasad i warunków w terminach odpowiednio dwunastu i osiemnastu miesięcy (w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych z trzema wyjątkami określonymi w ust. 2). Oznacza to, że mocą przepisu gminnego, a zatem aktu prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.) skarżący zobowiązany został do przyjęcia i stosowania zasad i warunków sytuowania legalnie wzniesionych obiektów w oznaczonym w uchwale terminie (odmiennie niż w przypadku obiektów małej architektury i ogrodzeń - zob. § 32 ust. 1 i 4 uchwały). W konsekwencji, po upływie zakreślonego uchwałą terminu dostosowania, skarżący pozbawiony będzie możności użytkowania i dysponowania w sposób dotychczasowy wzniesionymi legalnie obiektami budowlanymi. Słusznie twierdzi wnoszący skargę kasacyjną, że występuje po jego stronie interes prawny w postaci ochrony przysługującego mu prawa do dysponowania obiektami w dotychczasowy sposób, który został naruszony (ograniczony) przez konkretne regulacje uchwały mające charakter działania prawa wstecz. Nie można także odmówić racji pełnomocnikowi w zakresie w jakim wskazuje na wystąpienie po stronie skarżącego interesu prawnego wywodzonego z faktu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Jak trafnie stwierdzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skoro przedmiotowa uchwała wprowadza wobec istniejących tablic i urządzeń reklamowych określone zakazy, ograniczając ich funkcjonowanie w przestrzeni publicznej, to podmiot, który czerpie zyski z prowadzonej działalności gospodarczej jest uprawniony do zaskarżenia takiego aktu do sądu. W takiej sytuacji interes prawny tego podmiotu wynika z prawa swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) oraz ochrony przysługującego mu prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP). Naruszenia zaś tego interesu upatrywać należy w zmianie sytuacji prawnej podmiotu - na skutek ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie gminy tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - w granicach prawa przysługującego mu w tym zakresie przed wejściem w życie przedmiotowych regulacji. Pogląd taki na gruncie obowiązywania art. 37a u.p.z.p. wyrażony już został w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. wyroki WSA w Opolu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18, Lex nr 2587901 i WSA w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 749/18, Lex nr 2653296). Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy, a co za tym idzie Sąd bezpodstawnie odrzucił wniesioną przez niego skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Dlatego też należało uznać zasadność zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy, a także art. 22, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Na dalszym etapie postępowania sądowego nie będzie już kwestionowana legitymacja czynna skarżącego. Wykazanie naruszenia interesu prawnego nie oznacza samo przez się naruszenia porządku prawnego w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, ocena w tym zakresie należy do sądu po merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r. nr 2, poz. 2).