II OSK 145/20

Dnia 25 lutego 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1265/19 w sprawie ze skargi N. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1265/19, w sprawie ze skargi N.T. uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. N.T. (dalej zwany "skarżącym" lub "cudzoziemcem") obywatel [...], w dniu [...] lutego 2017 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Cudzoziemiec we wniosku wskazał, że w Polsce przebywa jego ojciec N.T. oraz jego siostra N.C. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. odmówił skarżącemu udzielenia wnioskowanego zezwolenia, stwierdzając, że cudzoziemiec nie udokumentował prowadzenia na terytorium Polski życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Zdaniem organu pierwszej instancji wnioskodawca nie wykazał żadnych powodów, które w szczególnie ważny sposób wiązałyby go z Polską i uniemożliwiłyby mu powrót do kraju pochodzenia. Wskazał, że udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy będzie wiązało się z uniknięciem negatywnych konsekwencji związanych z jego nielegalnym pobytem na terytorium Polski. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania N.T., decyzją z dnia [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że pobyt cudzoziemca na terytorium Polski jest nielegalny. Z akt sprawy wynika, że strona nie legitymuje się wymaganą, ważną wizą, czy innym dokumentem pobytowym uprawniającym ją do wjazdu i pobytu na terytorium Polski. Organ podkreślił, że w Polsce przebywa małoletnia przyrodnia siostra cudzoziemca wraz ojcem, który uzyskał zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemiec jest osobą dorosłą i samodzielną. Z treści wniosku i zeznań wnioskodawcy złożonych w dniu [...] marca 2016 r. wynika, że w Polsce przebywa on dopiero od września 2015 roku, wcześniej przez [...] lat zamieszkiwał w kraju pochodzenia, gdzie nadal przebywa jego matka, ojczym oraz rodzeństwo. Do Polski przyjechał do swojego biologicznego ojca samodzielnie, nielegalnie przekraczając granicę. Strona zeznała wówczas, że miała świadomość nielegalnego przekraczania granicy, ale chciała połączyć się z ojcem. W [...] ciężko jest dostać wizę do Polski. Cudzoziemiec zeznał, że jest na utrzymaniu ojca oraz chciałby z nim pozostać. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do przyjęcia, że relacja wnioskodawcy z członkami rodziny zamieszkującymi w Polsce, w szczególności biologicznym ojcem mieści się w zakresie pojęcia "życia rodzinnego", w rozumieniu art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Cudzoziemiec jest osobą pełnoletnią, zdolną do samodzielnej egzystencji oraz samodzielnego utrzymania się. Do [...] roku życia zamieszkiwał w [...] z matką, ojczymem i rodzeństwem. Ojciec Cudzoziemca wyjechał z [...], gdy wnioskodawca miał [...] lat, przed wyjazdem mieszkali oni blisko siebie i czasami spotykali się. Po wyjeździe do Polski, ojciec cudzoziemca w ciągu [...] lat widział się z synem jedynie [...] razy. Zdaniem organu, powyższe wskazuje na fakt, że chęć otrzymania zezwolenia na pobyt czasowy, na podstawie powyższych przepisów ma na celu uniknięcie negatywnych konsekwencji związanych z nielegalnym przekroczeniem granicy oraz nielegalnym pobytem w Polsce cudzoziemca. W sprawie zachodzi zatem przesłanka z art. 100 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 187 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Cudzoziemiec nie wykazał także w ocenie organu drugiej instancji, aby za udzieleniem mu wnioskowanego zezwolenia przemawiał szczególnie ważny interes. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że w związku ze złożeniem na rozprawie nowego dowodu w sprawie, tj. aktu urodzenia dziecka sporządzonego przez Urząd Stanu Cywilnego w [...] w dniu [...] r., z którego wynika, że w dniu [...] r. w Polsce skarżącemu urodziła się córka, wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności, istniejącej w dniu wydania zaskarżonej decyzji (oczekiwanie na narodziny dziecka), a nieznanej Szefowi Urzędu. Ten nowy dowód należało wobec tego uznać za istotny. Sąd postanowił więc przeprowadzić z tego dokumentu dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego skarżący oczekiwał narodzin dziecka, a miesiąc po wydaniu decyzji urodziła się córka cudzoziemca. Zdaniem Sądu, przedwczesne w tych okolicznościach jest stanowisko organu, że wnioskodawca nie wykazał żadnych powodów, które w szczególnie ważny sposób wiązałyby go z Polską i uniemożliwiałyby mu powrót do kraju pochodzenia. Udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy będzie się wiązało z uniknięciem negatywnych konsekwencji związanych z jego nielegalnym pobytem na terytorium Polski. W ocenie Sądu należy zweryfikować uwzględniając nowy dowód w sprawie, czy są podstawy do twierdzenia, że w przypadku zobowiązania cudzoziemca do powrotu więzy rodzinne nie zostaną zerwane lub istotnie ograniczone. Ponownie należy ustalić jego sytuację rodzinną. Wykonanie zaskarżonej decyzji może bowiem spowodować utratę kontaktu z dzieckiem urodzonym w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że złożony na rozprawie akt urodzenia dziecka cudzoziemca przesądził, że w sprawie ujawniła się przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, wobec tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję. W skardze kasacyjnej od wyroku z 19 września 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 2107) polegające na przyjęciu błędnej oceny, że w sprawie wystąpiła przesłanka "naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., do czego doszło skutkiem: - błędnego założenia, że samo stwierdzenie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny oraz utożsamia te przesłanki z "naruszeniem prawa ", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., podczas gdy nie wszystkie postawy wznowienia postępowania administracyjnego związane są z naruszeniem prawa przez organ. W konsekwencji stwierdzenie niektórych z nich, w tym w szczególności przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie daje automatycznie podstawy do uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny, zwłaszcza w sytuacji, w której w zaskarżonym orzeczeniu Sąd pierwszej instancji przyznał, że stwierdzenie przesłanki wznowienia postępowania jest wyłącznie wynikiem zaniechania skarżącego. Z ostrożności procesowej zarzucono również naruszenie przepisów sądowoadministracyjnego tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób częściowo niejasny, nieuwzględniający przedmiotu kontrolowanej przez Sąd decyzji, która dotyczyła odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, a nie jak wskazał Sąd pierwszej instancji zobowiązania go do powrotu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wyjście na jaw nowych istotnych okoliczności i dowodów istniejących w dacie wydawania decyzji, a nieznanych organowi w dacie rozstrzygania może stanowić przesłankę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji taka okoliczność zaistniała w rozpoznawanej sprawie, natomiast skarżący kasacyjnie organ administracji wskazuje na błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. motywując, że podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia mogą stanowić tylko takie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, które wiążą się z naruszeniem przepisów przez organ administracji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro okoliczności, które legły u podstaw rozstrzygnięcia Sądu nie były znane organowi w dacie wydawania decyzji to nie można organowi zarzucić naruszenia przepisów prawa, a w konsekwencji brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym miejscu wskazać należy, że w zakresie wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w omawianym zakresie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie ukształtowały się dwa poglądy. Według pierwszego z nich, który podzielił Sąd pierwszej instancji, nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa", w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. Naruszenie prawa nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Zwolennicy tego poglądu wskazują, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, w tym m.in. podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3632/18, z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2947/14, z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 815/11, z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 807/11 oraz powołane w tych wyrokach orzecznictwo, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według drugiego stanowiska, podzielanego przez skarżącego kasacyjnie, sam fakt zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania nie przesądza o wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Warunkiem bowiem zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania. Ujawnienie zatem nowych istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów istniejących w dacie wydawania decyzji a nieznanych organowi w dacie jej wydawania będzie stanowiło podstawę do uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy powiązane będzie z jakimiś zaniedbaniami ze strony organu (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie II OSK 1714/16, LEX nr 2310430 oraz w wyroku z dnia 17 maja 2011 r. w sprawie I GSK 227/10, LEX nr 1080747). W rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane przez Sąd pierwszej instancji. Wskazać należy, że okoliczności sprawy wskazują, że prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł przesłankę do wznowienia postępowania określoną art. 145 § 1 w pkt 5 k.p.a., co zobowiązywało go do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną, z powodu, której organ administracji odmówił skarżącemu udzielenia zgody na pobyt czasowy było niewykazanie przez stronę, że prowadzi na terytorium Polski życie rodzinne w rozumieniu art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organ oceniając ponownie spełnienie przesłanek do udzielenia wnioskowanego zezwolenia powinien ponownie ustalić sytuację rodzinną skarżącego biorąc pod uwagę okoliczność, że w Polsce urodziła się córka cudzoziemca. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wyraźnie zaakcentował istotę sporu, przedstawiając zarówno zarzuty skargi, jak i stanowisko organu. Wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił znaczenie zastosowanych przepisów. Na podstawie uzasadnienia można prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził go do podjęcia rozstrzygnięcia. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu tego przepisu. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób częściowo niejasny, nieuwzględniający przedmiotu kontrolowanej przez Sąd decyzji, która dotyczyła odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, a nie jak wskazał Sąd pierwszej instancji zobowiązania go do powrotu, stwierdzić należy, że rzeczywiście Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w przypadku zobowiązania do powrotu zostaną zerwane więzy rodzinne cudzoziemca i jego dziecka. Organ słusznie zauważył, że bezpośrednim skutkiem odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie jest wydalenie cudzoziemca z terytorium Polski. Należy jednak zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie w wyniku odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia skarżący będzie przebywał nielegalnie. Oznacza to, że będzie musiał opuścić terytorium Polski. Jeżeli nie wykona tego obowiązku, wówczas może zostać wszczęte postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu. Podkreślić należy, że konieczność wyjazdu z Polski może mieć wpływ na więzy rodzinne cudzoziemca i jego dziecka, bez względu na to czy zostanie to wykonane dobrowolnie czy też przymusowo. Posłużenie się przez Sąd pierwszej instancji pewnym skrótem myślowym nie oznacza, że w rozpoznawanej sprawie nie został uwzględniony przedmiot kontrolowanej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wątpienia wynika, że przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była legalność decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.